Sociología de las organizaciones Públicas. Mario José Krieger

49. Oriol Prats, J. “El concepto y el análisis de la gobernabilidad”, Revista Instituciones y Desarrollo, nº 14-15, Institut Internacional de Governabilitat, Barcelona, 2003.

      50. Pasquino, G., en Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), ob. cit., pág. 708.

      51. Offe, Claus, Contradicciones del Estado de bienestar, Ed. Alianza, México, 1991.

      52. Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), ob. cit., pág. 707.

      53. Rosanvallon, P., Por una historia conceptual de lo político, FCE, Bs. As., 2002.

      54. Morlino, L., Calidad democrática entre líderes y partidos, Istituto Italiano di Scienze Humane, Florencia, 2008.

CAPÍTULO 2

       La modernización y reforma del Estado y la administración pública

      Mario J. Krieger

Woodrow Wilson, ya señalaba que… “debemos considerar la reforma del servicio civil en su etapa actual solamente como un preludio de una ulterior reforma administrativa. Estamos ahora rectificando métodos de nombramiento; debemos llegar a un ajuste de las funciones ejecutivas más acertado y prescribir mejores métodos de organización y actuación ejecutiva. La reforma del servicio civil no es, pues, más que una preparación moral para lo que ha de seguir” (55).

      Esta cita, transcripta de quien se considera fundador de la disciplina de administración pública, ya nos está hablando de una preocupación por la reforma administrativa. Es decir, esta preocupación nace con la propia disciplina, es inherente a ella.

El modelo burocrático del Estado

Este modelo, tradicional de gestión por normas y actividades o modelo jerárquico burocrático weberiano (56), atravesó con éxito gran parte del siglo XX.

El elemento central constitutivo es la pirámide jurídica, se basa en la constitución, las leyes y todo el plexo normativo derivado de ellas. La norma se estatuye como mandato de política pública y organizacional (Misión (57) y Funciones). Su grado de formalización es alto. A partir de esto se reglan las actividades a desarrollar.

Se expresa mediante el acto administrativo que para Gordillo (58) es “toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata”. Su forma de decidir, actuar y controlar es jerárquica, a través de la estructura burocrática con una asignación vertical de roles y una división del trabajo.

      El referido modelo surgió en el pensamiento weberiano como una forma de objetividad e igualdad ante la ley, una garantía de los ciudadanos frente a posibles arbitrariedades de los gobernantes. Nadie puede ser obligado a lo que no está previamente normado, pues las normas establecen los derechos y garantías de los ciudadanos.

      Esta cualidad del modelo tradicional ha de permanecer y las garantías deben ser fortalecidas frente a posibles abusos de poder. Por ello, la garantía y seguridad de los usuarios y la ciudadanía también requiere de normas objetivas.

      El modelo tradicional, predominante en las organizaciones públicas, puede resultar eficaz para tratar situaciones repetitivas y programables que pueden ser perfectamente previstas y normadas, pero no se adapta a contextos cambiantes. El verticalismo, la jerarquía autoritaria, el burocratismo, el exceso de normas, son algunas de las disfuncionalidades de este modelo en el mundo contemporáneo.

      Este modelo entra en crisis en forma paralela al Estado de bienestar y los primeros intentos de modificarlo van de la mano de las reformas denominadas “gerenciales”, como se verá a continuación.

Reforma burocrática y reforma gerencial

Bresser Pereira (59) señala que desde la Revolución Industrial se producen dos reformas administrativas fundamentales: la Reforma Burocrática o Reforma del Servicio Civil y la Reforma Gerencial. La primera marca la transición hacia la dominación racional-legal de la que nos habla Weber, y representa un momento fundamental del proceso histórico de racionalización burocrática. Mediante ella se instala una administración profesional y se crean una serie de instituciones que constituyen la administración pública burocrática. La segunda, por su parte, partiendo de la existencia de un Servicio Civil, desarrolla un conjunto de instituciones y de principios que hacen viable y dan origen a la administración pública gerencial. Dicho autor, afirma además que en los años ochenta, la preocupación fundamental de la “primera ola” de reformas fue la de promover el ajuste estructural de las economías en crisis, particularmente de aquellas altamente endeudadas y en desarrollo. Ya en los años noventa, cuando se percibe que ese ajuste no podría, en términos realistas, llevar al Estado mínimo, se produce la “segunda ola” de reformas. En tanto que en la primera ola la supremacía de la perspectiva económica lleva, en relación al Estado, esencialmente a una política de downsizing, en la segunda ola las reformas tienen carácter institucional. En 1999, Bresser Pereira decía que el proyecto fundamental era reconstruir o reformar el Estado recuperando su capacidad de gestión de gobierno. La “propuesta socialdemócrata” de Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, a partir del análisis que hicieron sobre la crisis del Estado, consiste exactamente en reconstruir institucionalmente el Estado (60).

      La Reforma Gerencial buscaba crear nuevas instituciones legales y organizacionales que permitieran que una burocracia profesional y moderna tuviera las condiciones de gerenciar el Estado brasileño. Esta reforma no subestimaba los elementos de patrimonialismo o de clientelismo que aún subsistían y subsisten en nuestro medio. Sin embargo, partía del supuesto de que a finales del siglo XX, cuando las técnicas de control gerencial y democrático ya fueran ampliamente desarrolladas, la mejor forma de combatir el clientelismo era ser gerencial; es decir, dar autonomía al administrador público, valorándolo por su capacidad de tomar decisiones, incluso de carácter político, en lugar de someterlo a un control burocrático vejatorio.

      La reforma del Estado, y particularmente la Reforma Gerencial, consiste –señalaban los autores mencionados– más en una reforma institucional que en una reforma de gestión. Esta se basaba en la creación de instituciones normativas y de instituciones organizacionales que hicieran viable la gestión. En rigor, señalaban, toda reforma es una reforma institucional, que provoca cambios sustantivos en la estructura legal y organizacional. Hasta principios de los años noventa, cuando se hablaba de reforma administrativa en América Latina, se estaba hablando propiamente de Reforma Burocrática. Las “reformas administrativas” no eran otra cosa más que el esfuerzo en el sentido de implantar un servicio público profesional y fortalecer la burocracia, combatiendo así al patrimonialismo. De naturaleza distinta, pero igualmente equivocada, señalaban, es la confusión que existe entre la reforma administrativa y los cambios o mejoras de la gestión. Es una esperanza vana de administradores poco experimentados, imaginar que podrán alcanzar una fórmula para administrar que camine por sí sola, siempre en equilibrio. En la gestión, lo que se corrige hoy, se deshace mañana, o se torna obsoleto debido al surgimiento de hechos nuevos, exigiendo nuevas decisiones administrativas. Por esto, no cabe hablar de reforma de gestión. La tendencia creciente a la implantación de la gestión para la calidad en las administraciones públicas es un hecho auspicioso, pero que sólo se hace efectivo en la medida en que se realizan los cambios institucionales y sus correspondientes cambios culturales.

Las reformas