El comportamiento administrativo. Herbert Alexander Simon

de bosques), por clientela (madereros y ganaderos que utilizan bosques públicos) o por área (tierras forestales de dominio público). Al seleccionar ejemplos concretos de este tipo, las líneas divisorias entre estas categorías se vuelven realmente difusas y poco claras.

“La organización por finalidad principal”, sostiene Gulick, (8) “sirve para reunir en un único gran departamento a todos los que trabajan y se esfuerzan por brindar un servicio en particular”. Pero ¿cuál es ese servicio en particular? La protección contra incendios, ¿es una finalidad única, o es simplemente una parte de la finalidad de la seguridad pública? ¿O es una combinación de finalidades que incluye la prevención y el combate contra incendios? Se debe concluir que no existe tal cosa como una organización por finalidad o “unifuncional” (por una única finalidad). Qué se considera como “una” única función depende completamente de la lengua y las técnicas. (9) Si la lengua inglesa posee un término comprensivo que abarque ambas sub-finalidades, es natural considerarlas conjuntamente como una única finalidad. Si falta tal término, ambas subfinalidades se convierten en finalidades por derecho propio. Por otro lado, una única actividad tal vez contribuya con varios objetivos; pero dado que son técnicamente (por procedimiento) inseparables, se considera a la actividad como una única función o finalidad.

El hecho mencionado previamente de que las finalidades conforman una jerarquía, y que cada subfinalidad contribuye a algún fin ulterior y más abarcador, ayuda a aclarar la relación entre finalidad y proceso. “La organización por proceso principal”, dice Gulick, (10) “…tiende a reunir en un único departamento a todos los que trabajan haciendo uso de una habilidad o tecnología dada, o son miembros de determinada profesión”. Considérese una sencilla habilidad de este tipo: la mecanografía. La mecanografía es una habilidad que provoca una coordinación medios-a-fines de movimientos musculares, pero la produce en un nivel muy bajo en la jerarquía de medios-a-fines. El contenido de la carta mecanografiada es indiferente a la habilidad que la produce. La habilidad consiste en la simple capacidad para presionar rápidamente la letra “t” cada vez que el contenido la requiere, y la letra “a” cada vez que el contenido la requiere.

      No existe, entonces, una diferencia esencial entre una “finalidad” y un “proceso”, sino solamente una diferencia de grado. Un “proceso” es una actividad cuya finalidad inmediata se encuentra en un nivel bajo de la jerarquía de medios-a-fines, en tanto que la “finalidad” es un conjunto de actividades cuyo valor orientador o fin se encuentra en un nivel alto de la jerarquía de medios-a-fines.

      Considérese a continuación “clientela” y “lugar” como bases para la organización. Estas categorías no están en realidad separadas de la finalidad, sino que son una parte de ella. Una declaración completa de la finalidad del departamento de bomberos tendría que incluir el área de la cual se ocupa: “reducir las pérdidas materiales ocasionadas por incendios en la ciudad de X”. Los objetivos de una organización administrativa están formulados en función de los servicios a brindarse y el área para la cual se brindan. Generalmente, el término “finalidad” se utiliza para referirse solo al primer elemento; pero el segundo es un aspecto de la finalidad igualmente legítimo. Las áreas de servicio, por supuesto, pueden ser una clientela especificada tanto como un área geográfica. En el caso de un organismo que trabaje por “turnos”, el tiempo constituirá una tercera dimensión de la finalidad: brindar determinado servicio en determinada área (o a una clientela determinada) durante un período de tiempo determinado.

      Con esta terminología, la siguiente tarea es reconsiderar el problema de especializar el trabajo en una organización. Ya no resulta legítimo hablar de una organización “por finalidad”, “por proceso”, “por clientela” o “por área”. La misma unidad tal vez caiga en cualquiera de estas cuatro categorías, según la naturaleza de la unidad organizacional mayor de la cual forma parte. Una unidad que brinde servicios médicos y de salud pública a niños en edad escolar, en el condado de Multnomah, puede considerarse como (1) una organización “por área” si formara parte de una unidad que brinda el mismo servicio para el estado de Oregon; (2) “por clientela” si formara parte de una unidad que brinda servicios similares a niños de todas las edades; (3) “por finalidad” o “por proceso” (resulta imposible decir cuál) si formara parte de un departamento de educación.

Resulta incorrecto decir que la Oficina A es una oficina por proceso; la afirmación correcta es que la Oficina A es una oficina por proceso “dentro” del Departamento X. (11) Esta última aseveración podría significar que la Oficina A incluyó en el Departamento X a todos los procesos de un cierto tipo, sin hacer referencia a ninguna subfinalidad, subárea o subclientela especial del Departamento X. Ahora bien, se podría concebir una unidad en particular que comprendiera todos los procesos de cierto tipo, pero que estos procesos se relacionen solo con ciertas subfinalidades determinadas del proceso del departamento. En este caso, que corresponde a la unidad de salud en el departamento de educación mencionado precedentemente, la unidad se especializaría tanto por finalidad como por proceso. La unidad de salud sería la única en el departamento de educación que usa las artes médicas (proceso) y se ocupa de la salud (subfinalidad).

      Falta de Criterios para la Especialización. Incluso una vez solucionado el problema del uso adecuado de los términos “finalidad”, “proceso”, “clientela” y “área”, los principios de administración no ofrecen una guía para decidir cuál de estas cuatro bases rivales de especialización resulta aplicable en una situación en particular. La Comisión Británica de Maquinaria del Gobierno no tiene dudas sobre el asunto. Consideró finalidad y clientela como las dos bases posibles de organización y puso toda su confianza en la primera. Otros han tenido igual fe al elegir entre finalidad y proceso. El razonamiento que lleva a estas conclusiones inequívocas deja bastante que desear. La Comisión de Maquinaria del Gobierno ofrece este único argumento para su elección:

Ahora bien, el resultado inevitable de este método de organización [por clientela] es la tendencia a una administración liliputiense. Resulta imposible que el servicio especializado que debe brindar a la comunidad cada Departamento tenga un estándar tan alto cuando su trabajo está al mismo tiempo limitado a una clase particular de personas y cubriendo todas las variedades de prestación, que cuando el departamento se concentra en la prestación de un solo servicio en particular, sin importar quién lo necesite, más allá de los intereses de clases comparativamente pequeñas. (12)

      Las fallas en este análisis son claramente evidentes. Primero, no hay un intento por determinar cómo se reconocerá “un” servicio. Segundo, existe una presunción osada, carente totalmente de pruebas, de que una unidad de salud infantil, por ejemplo, en un departamento de bienestar infantil, no puede ofrecer servicios de “un estándar tan alto” como la misma unidad ubicada en el departamento de salud. No se explica de qué modo el desplazamiento de la unidad de un departamento a otro mejoraría o dañaría la calidad de su trabajo. Tercero, no se establece ninguna base para juzgar las pretensiones rivales de finalidad y proceso; ambos se fusionan en la ambigüedad del término “servicio”. No es necesario aquí decidir si la Comisión tenía razón o estaba equivocada con respecto a su recomendación; el punto importante es que la recomendación representaba una elección, sin ningún fundamento empírico o lógico evidente, entre principios de administración contradictorios.

      En la mayoría de las discusiones de finalidad versus proceso, se pueden encontrar ejemplos incluso más ilógicos. Resultaría ridículo citarlos si no se los usara corrientemente en debates políticos y administrativos serios.

Por ejemplo, ¿dónde colocar la educación agrícola: en el Ministerio de Educación o en el de Agricultura? Eso depende de si queremos asegurarnos la enseñanza de las mejores labores agrícolas, aunque posiblemente por métodos antiguos, o un estilo de labranza seguramente arcaico, enseñado de la manera más moderna y atractiva. La pregunta se responde por sí sola. (13)

      ¿Pero realmente se responde por sí sola? Supongamos que se estableciera una oficina de educación agrícola, dirigida, por ejemplo, por un hombre con amplia experiencia en la investigación agrícola o como director de una escuela de agricultura, y dotada con un plantel integrado por hombres