El comportamiento administrativo. Herbert Alexander Simon

principio es su incompatibilidad con el principio de especialización. Uno de los usos más importantes que una organización da a la autoridad es el de producir una especialización en la función decisoria, de modo que cada decisión se adopte en aquel punto donde pueda tomarse en la forma más experta. Como resultado, el uso de la autoridad permite un grado de pericia en la toma de decisiones mayor del que sería posible si cada empleado operativo tuviera que tomar todas aquellas que implica su actividad. Un bombero por sí solo no decide si usa una manguera de dos pulgadas o el matafuegos, esa decisión la toman por él sus superiores, y se la comunican en forma de orden.

Sin embargo, si se respeta la unidad de mando, en el sentido que le da Gulick, se puede influir en las decisiones de una persona en cualquier punto de la jerarquía a través de un solo canal de autoridad; y si sus decisiones son del tipo que exige pericia en más de un campo de conocimiento, entonces se debe confiar en que los servicios de asesoramiento e información suministren aquellas premisas que se encuentran en un campo no reconocido por el modo de especialización en la organización. Por ejemplo, si en un departamento de una escuela un contador se encuentra subordinado a un docente, y si se acata la unidad de mando, el departamento de finanzas no podrá darle órdenes directas sobre los aspectos técnicos, contables, de su trabajo. De igual modo, el director de vehículos a motor del departamento de obras públicas no estará facultado para dar órdenes directas al conductor del camión autobomba sobre el cuidado del equipamiento del motor. (3)

      Gulick, en la afirmación antes citada, indica claramente las dificultades que se deben enfrentar si no se respeta la unidad de mando. Es casi seguro que sobrevenga un cierto grado de irresponsabilidad y confusión. Pero tal vez este no sea un precio muy alto que pagar por una mayor pericia que puede ser aplicada a las decisiones. Para definir la cuestión, se necesita un principio de administración que le permita a uno ponderar las ventajas relativas de ambos cursos de acción. Pero ni el principio de unidad de mando ni el de especialización resultan de ayuda para dirimir la controversia. Solo se contradicen uno al otro, y no indican ningún procedimiento para resolver la contradicción.

Si esto fuera apenas una controversia académica –si en general se aceptara y se hubiera demostrado que se debe preservar la unidad de mando en todos los casos, incluso con pérdida de pericia–, uno podría afirmar que, en caso de conflicto entre ambos principios, debería prevalecer la unidad de mando. Pero la cuestión está lejos de ser clara, y se pueden encontrar expertos que se alinean a un lado y a otro de la controversia. Del lado de la unidad de mando, es dable citar la opinión de Gulick y otros. (4) Del de la especialización, se encuentran la teoría de Taylor de la supervisión funcional, la idea de MacMahon y Millett sobre la “supervisión dual” y la práctica de la supervisión técnica de las organizaciones militares. (5)

      Puede ser, como afirma Gulick, que la noción de Taylor y estos otros se trate de un “error”. Si ese es el caso, nunca se presentaron o publicaron pruebas de que así sea –aparte de argumentos especulativos inconexos como el que se citó más arriba–. Resta a uno elegir entre teóricos de la administración igualmente eminentes, sin ninguna base probatoria para hacer tal elección.

      La evidencia que existe en la práctica administrativa real parecería indicar que se da prioridad a la necesidad de especialización por sobre la de unidad de mando en gran medida. De hecho, no sería excesivo afirmar que la unidad de mando, en el sentido que le da Gulick, jamás existió en ninguna organización administrativa. Si un funcionario de línea acepta las normas del departamento contable sobre el procedimiento para realizar pedidos, ¿es posible afirmar que, en este aspecto, no se encuentra sujeto a la autoridad del departamento contable? En una situación administrativa real, la autoridad está distribuida por áreas, y sostener que esta división no contradice el principio de unidad de mando requiere una definición muy distinta de “autoridad” de la aquí usada. Esta sujeción del funcionario de línea al departamento contable no se diferencia, en principio, de la recomendación de Taylor de que un trabajador esté sujeto a un capataz en lo que respecta a la programación del trabajo, y a otro, en cuanto a la operación de la máquina.

      Tal vez sea más fácil defender el principio de unidad de mando si se lo reduce a lo siguiente: en caso de conflicto entre dos órdenes emanadas de una autoridad, debería existir una persona única y determinada a quien se espera que el subordinado obedezca; y solo deberían aplicarse las sanciones de autoridad contra el subordinado para obligarlo a obedecer a esa única persona.

      A pesar de que resulta más fácil defender el principio de unidad de mando cuando se lo enuncia en esta forma acotada, al mismo tiempo resuelve menos problemas. En primer lugar, ya no requiere, excepto para dirimir conflictos de autoridad, una única jerarquía. Consecuentemente, deja sin resolver una cuestión muy importante: cómo distribuir la autoridad por áreas en una organización en particular (o sea, los modos de especialización) y a través de qué canales ejercerla. Finalmente, incluso este concepto limitado de unidad de mando entra en conflicto con el principio de especialización, ya que, cuando exista desacuerdo y los miembros de la organización recurran a la línea de autoridad formal, solo podrán reflejarse en la decisión aquellos tipos de especialización que están representados en la jerarquía de autoridad. Si en una ciudad determinada, el funcionario encargado del entrenamiento sólo ejerce una supervisión funcional sobre el oficial de entrenamiento de la policía, en caso de desacuerdo con el jefe de policía, el resultado lo determinará el conocimiento especializado de los problemas policiales, ignorándose o subordinándose el conocimiento especializado sobre los problemas de entrenamiento. Esto ocurre en la realidad y así lo demuestra la frustración que habitualmente manifiestan los supervisores funcionales por su falta de autoridad para aplicar sanciones.

Alcance del Control

      Se supone que la eficiencia administrativa se ve mejorada al limitar la cantidad de subordinados que reportan directamente a un administrador cualquiera, a un número pequeño, digamos a seis. Esta idea de que el “alcance del control” debería ser acotado se hace valer con toda confianza como un tercer principio incontrovertible de la administración. Son consabidos los argumentos de sentido común habituales que se usan para restringir el alcance del control y no es necesario repetirlos acá. Pero, por lo general, se ignora que es dable enunciar un proverbio de administración contradictorio, el cual, aunque no tan conocido como el principio del alcance de control, se puede respaldar con argumentos igualmente plausibles. El proverbio en cuestión es el siguiente:

      La eficiencia administrativa se ve mejorada al mantener al mínimo el número de niveles organizacionales que debe atravesar una cuestión antes de que se actúe al respecto.

      Este último proverbio es uno de los criterios fundamentales por los que se rigen los analistas administrativos cuando buscan simplificar procedimientos. Sin embargo, en muchas situaciones lleva a resultados en directa contradicción con los requisitos del principio del alcance del control, de unidad de mando y de especialización. La presente discusión trata sobre el primero de estos conflictos. A fin de ejemplificar la dificultad, se presentarán dos propuestas alternativas para la organización de un pequeño departamento de salud: una basada en la restricción del alcance del control; la otra, en la limitación del número de niveles de la organización:

      (A) La organización actual del departamento coloca una sobrecarga administrativa sobre el Secretario de Salud debido a que los once empleados del departamento, en su totalidad, reportan directamente a él y a que parte del personal carece de la capacitación técnica adecuada. En consecuencia, el tratamiento clínico de las enfermedades venéreas y otros detalles requieren un exceso de atención personal por parte del funcionario.

      Se ha recomendado poner a un funcionario médico a cargo de las enfermedades venéreas y clínicas de tórax y de todo el trabajo relacionado con la higiene infantil. Asimismo, se recomienda designar inspector en jefe a uno de los inspectores y ponerlo a cargo de todas las actividades de inspección del departamento; y nombrar jefa de enfermeras a una de las enfermeras. Esto eximirá al Secretario de Salud de un número considerable de pormenores y lo dejará en mayor libertad para planear y supervisar el programa de salud como un todo, dirigir la educación para la salud y coordinar el trabajo del