El comportamiento administrativo. Herbert Alexander Simon

      (B) La actual organización del departamento lleva a la ineficiencia y a una excesiva burocracia, porque interviene un nivel de supervisión innecesario entre el Secretario de Salud y los empleados operativos, y porque, de un total de doce empleados, los cuatro mejor capacitados desde el punto de vista técnico se ocupan mayormente de deberes administrativos “generales”. En consecuencia, surgen demoras innecesarias para obtener la aprobación del Secretario de Salud en los asuntos que requieren su atención, y son demasiadas las cuestiones que exigen revisiones, y revisiones de dichas revisiones.

      El funcionario médico debería quedar a cargo de las enfermedades venéreas, clínicas de tórax y trabajos de higiene infantil. Se recomienda, sin embargo, abolir los cargos de inspector en jefe y jefa de enfermeras y que los empleados que ahora los ocupan cumplan deberes regulares de inspección y atención de enfermería. La secretaria del Secretario de Salud puede asumir en forma más económica los pormenores relativos a la programación del trabajo hoy a cargo de estos dos empleados, y como, de todos modos, los asuntos de política más amplios exigen siempre la atención personal del Secretario de Salud, al abolir estos dos puestos se eliminará un paso totalmente innecesario de revisión, se posibilitará la expansión de los servicios de inspección y atención de enfermería y se permitirá que haya por lo menos un inicio del programa de educación para la salud recomendado. El número de personas que reportan directamente al Secretario de Salud aumentará a nueve, pero dado que hay pocos asuntos que requieran la coordinación de estos empleados, salvo las cuestiones de política y programas de trabajo mencionados arriba, este cambio no acrecentará materialmente su carga laboral.

      Este es el dilema: en una organización de gran tamaño, con interrelaciones entre sus miembros, un alcance del control restringido produce inevitablemente un exceso de burocracia, ya que cada contacto entre los miembros de la organización debe llevarse hacia arriba hasta encontrar un superior jerárquico en común. Si la organización es realmente grande, esto implicará hacer subir tales asuntos a través de varios niveles de funcionarios para una decisión, y hacerlos bajar nuevamente en forma de órdenes e instrucciones, un proceso engorroso y que lleva tiempo.

La alternativa consiste en incrementar el número de personas bajo el mando de cada funcionario, de modo que la pirámide llegue más rápidamente a la cima, con menos niveles intermedios. Pero esto también lleva a una dificultad, dado que si se le exige a un funcionario que supervise demasiados empleados, su control sobre ellos se debilita. (6)

      Entonces, si tanto el aumento como la disminución del alcance del control traen algunas consecuencias indeseables, ¿cuál es el punto óptimo? Aquellos que proponen un alcance del control restringido han sugerido tres, cinco e incluso once como números adecuados, pero en ningún lugar han explicado qué razonamiento los llevó a seleccionar ese número en particular. El principio, de la manera en que se lo enunció, no arroja ninguna luz sobre esta cuestión tan crucial.

Organización por Finalidad, Proceso, Clientela, Lugar (7)

      Se supone que la eficiencia administrativa aumenta al agrupar a los trabajadores según (a) finalidad, (b) proceso, (c) clientela o (d) lugar. Pero partiendo de la discusión sobre especialización, está claro que este principio carece de coherencia interna, ya que finalidad, proceso, clientela y lugar son bases antagónicas de organización y, dado un punto de división cualquiera, se deben sacrificar las ventajas de tres para obtener las de la cuarta. Si los departamentos más importantes de una ciudad se organizan, por ejemplo, según la finalidad principal, entonces todos los médicos, abogados, ingenieros o estadísticos no estarán ubicados en un único departamento compuesto exclusivamente por miembros de su profesión, sino que se distribuirán entre los distintos departamentos municipales que necesiten de sus servicios. En consecuencia, se perderían en parte las ventajas de la organización por proceso.

      Se pueden recuperar algunas de estas ventajas al organizar por proceso “dentro” de los departamentos más importantes. Así, podría haber una oficina de ingeniería dentro del departamento de obras públicas, o el consejo de educación podría tener un servicio de salud escolar como una división importante de su función. En forma similar, puede haber divisiones por área o clientela dentro de unidades más pequeñas; por ejemplo, el departamento de bomberos tendrá distintas brigadas ubicadas por toda la ciudad, mientras que la oficina de asistencia social tendrá agencias de admisión y trabajo social personalizado en distintos lugares. De nuevo, sin embargo, estos tipos principales de especialización no pueden lograrse simultáneamente, porque en cualquier punto en la organización se debe decidir si la especialización en el siguiente nivel se realizará mediante la distinción entre finalidad principal, proceso principal, clientela o área.

Rivalidad entre Finalidad y Clientela. Se puede ejemplificar el conflicto al mostrar de qué manera el principio de especialización según finalidad lleva a un resultado distinto del de la especialización según clientela en la organización de un departamento de salud.

      (A) La administración de salud pública comprende las siguientes actividades para la prevención de la enfermedad y el mantenimiento de condiciones saludables: (1) estadísticas vitales; (2) higiene infantil: programas de salud prenatales, de maternidad, postnatales, de infancia, preescolar y escolar; (3) control de enfermedades contagiosas; (4) inspección de leche, alimentos y drogas; (5) inspección sanitaria; (6) servicio de laboratorio; (7) educación para la salud.

      Uno de los obstáculos con los que se debe enfrentar el departamento de salud es que carece de control sobre la salud escolar, la cual es una actividad del consejo de educación municipal, y existe escasa o ninguna coordinación entre esta parte tan importante del programa de salud para la comunidad y el resto del programa, dirigido por la unidad de salud de la ciudad. Se recomienda que la ciudad y el municipio entablen negociaciones con el consejo de educación para transferir a la unidad de salud todo el trabajo de salud escolar y las asignaciones presupuestarias para tal fin.

      (B) Al departamento de escuelas moderno se le confía el cuidado de los niños durante casi todo el tiempo que están ausentes de la casa de sus padres. Tiene tres responsabilidades principales para con ellos: (1) proveer habilidades y conocimiento útiles para su educación; (2) brindarles actividades lúdicas saludables fuera del horario escolar; (3) ocuparse de su salud y asegurar la obtención de estándares de nutrición mínimos.

      Uno de los obstáculos con los que se debe enfrentar el consejo escolar es que, excepto por los almuerzos escolares, carece de control sobre la salud y nutrición infantil, y existe escasa o ninguna coordinación entre esa parte tan importante del programa de desarrollo del niño y el resto del programa, dirigido por el consejo de educación. Se recomienda que la ciudad y el municipio entablen negociaciones para transferir al consejo de educación todo el trabajo de salud para niños en edad escolar.

      De nuevo se plantea el dilema de elegir entre principios administrativos alternativos e igualmente plausibles. Pero esta no es la única dificultad en el presente caso, ya que un estudio más minucioso de la situación muestra que existen ambigüedades fundamentales en el significado de los términos clave: “finalidad”, “proceso”, “clientela” y “lugar”.

Ambigüedades en los términos clave. Se puede definir “finalidad” a grandes rasgos como el objetivo o el fin para el cual se desarrolla una actividad; “proceso”, como el medio para lograr una finalidad. Los procesos, entonces, se llevan a cabo para lograr finalidades. Pero las finalidades pueden ellas mismas estar ordenadas por algún tipo de jerarquía. Una mecanógrafa mueve sus dedos para mecanografiar; mecanografía para copiar una carta; copia una carta para contestar una consulta. Entonces, escribir la carta es la finalidad de mecanografiar; pero también es el proceso para cumplir la finalidad de contestar una consulta. En conclusión, se puede describir la misma actividad como finalidad o como proceso.

      Esta ambigüedad se ejemplifica fácilmente en el caso de la organización administrativa. Un departamento de salud concebido como una unidad cuya tarea es cuidar de la salud de la comunidad es una organización por finalidad; el mismo departamento concebido como una unidad que hace uso de las artes médicas para realizar