Temas de derecho internacional para el diálogo constitucional chileno. Sebastián López Escarcena

es muy expresivo el artículo 2° del Reglamento para el Gobierno Provisorio que, en relación con el Director Supremo, establecía que “sus facultades son amplísimas e ilimitadas, a excepción de tratados de paz, declaraciones de guerra, nuevos establecimientos de comercio, y pechos o contribuciones públicas generales, en que necesariamente deberá consultar y acordarse con su Senado”.

      La Constitución Provisoria para el Estado de Chile de 1818 es la primera en contener una regulación sobre las secretarías de Estado, estableciendo tres en su artículo 1°: Estado, Hacienda y Guerra. Con posterioridad, el artículo 124 de la Constitución Política del Estado de Chile de 1822 establecería “tres Ministros Secretarios de Estado para el despacho de los negocios, de Gobierno y Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Guerra y Marina”. Como se puede advertir, en las Constituciones de 1818 y de 1822, las relaciones exteriores se encontraban radicadas en el Ministerio de Gobierno. Igual situación se habría de repetir en la Constitución Política y Permanente del Estado de Chile de 1823 y en la Constitución Política de la República de Chile de 1828. Fue la Constitución Política de 1833 la primera en encomendar al legislador la determinación del número y las competencias de los ministerios. Así, el artículo 84 de esta Carta estableció que “el número de los Ministros i sus respectivos Departamentos serán determinados por la lei”. De esta forma, por medio de la Ley Orgánica de Ministerios, de 1 de febrero de 1837, se establecieron cuatro carteras: Interior, Justicia, Hacienda y Guerra. El artículo 2° encomendó al Ministerio del Interior el mantenimiento de las relaciones exteriores, disponiendo que este:

      abraza los ramos de gobernación interior, relaciones esteriores, policía y todos los que no estén espresamente señalados en esta resolución a los otros Ministerios. Por consecuencia, corresponde a su despacho: 1.° Todo lo relativo a mantener las relaciones políticas con las potencias estranjeras, al recibimiento de sus Ministros diplomáticos, i a la admisión de sus cónsules i otros ajentes comerciales; 2.° La formación, observancia i ejecución de todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos i otras cualesquiera convenciones con las potencias estranjeras; 3.° La propuesta y publicación de la declaración de guerra; 4.° La correspondencia con los embajadores, Ministros residentes, cónsules y demás ajentes diplomáticos o comerciales de las potencias estranjeras cerca del Gobierno de la República, i del Gobierno de la República cerca de los gobiernos estranjeros; 5.° El nombramiento de Ministros, cónsules i demás ajentes esteriores diplomáticos, o comerciales, i de todos los individuos destinados al servicio de las legaciones chilenas; 6.° Los permisos para residir en país estranjero por más de diez años, con arreglo a lo prevenido en la parte quinta, artículo 11 de la Constitución; 7.° La legalización de los documentos que deben obrar en el esterior.

      Comentando esta disposición, Lastarria daba cuenta de la composición del departamento de relaciones exteriores: “Los ministerios tienen para su espedición i trabajos, oficiales mayores, que son jefes de la oficina; jefes de sección, oficiales de número i auxiliares. En el departamento de Relaciones Esteriores [del Ministro del Interior] tiene un oficial mayor, un jefe de sección, un intérprete i cuatro oficiales de número”.94

      Las tareas relativas a las relaciones exteriores se mantuvieron asignadas al Ministerio del Interior hasta la dictación de la ley de 2 de diciembre de 1871. En virtud de ella se creó el cargo de “un quinto Ministro del despacho, denominado de Relaciones Esteriores”, al cual se le atribuyeron las facultades ya conferidas al Ministro del Interior en los numerales 1° a 7° de la ley de 1 de febrero de 1837. A este respecto, la doctrina ha llamado la atención sobre el hecho de que el Ministerio de Relaciones Exteriores haya sido creado solo 70 años después de producida la independencia del país. No obstante, como da cuenta Mark Petersen, la preocupación por las relaciones exteriores se manifestó en Chile desde el inicio de su vida republicana, como puede observarse en las disposiciones de sus primeros reglamentos constitucionales.95

      No fue sino hasta el 5 de diciembre de 1927, fecha de dictación del DFL N° 7912 que organizó las secretarías de Estado, que se fijaron las atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores del modo que conocemos hoy. Dicho decreto da cuenta de los cambios que el crecimiento económico del país y del comercio internacional había obligado a introducir en la organización del mismo. De esta manera, junto a las clásicas funciones relativas a las relaciones exteriores, en términos genéricos, la letra h) del artículo 4° del DFL N° 7912/1927 encomendó al Ministerio “el estudio y fomento del comercio exterior”. Esto dará pie para que la sucesiva legislación relativa al Ministerio de Relaciones Exteriores fuera creando una serie de servicios y organismos encargados de la promoción del comercio internacional de Chile, sin perjuicio del establecimiento de algunas direcciones de gran relevancia, como la Dirección de Fronteras y Límites, el año 1966. Ya durante la dictadura cívico-militar, el Ministerio es objeto de una serie de importantes reformas en virtud de los DFL N° 161 de 1978, y los DFL N°s 33 y 53 de 1979 que, respectivamente, establecieron su estructura orgánica, regularon el estatuto de su personal y crearon la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon). Este fue el último cambio significativo realizado a la Cancillería hasta nuestros días.96

      Desde entonces y hasta el año 2017, se sucedieron numerosos proyectos para reformar tanto el estatuto del personal como la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores.97 Sin embargo, a pesar del consenso político existente en orden a la necesidad de adecuar la fisonomía institucional de la Cancillería a los cambios vividos por las relaciones internacionales y económicas del país en las últimas décadas, estos no llegaron a transformarse en un texto legislativo.98 Solo recientemente se ha logrado aprobar una profunda reforma a la institucionalidad del Ministerio, necesaria para adaptar la estructura organizacional de esta secretaría de Estado a las circunstancias políticas y económicas actuales, ya que, en lo fundamental, conservaba las mismas características y diseño institucional de fines de los años 70. Esta reforma a la estructura orgánica y al estatuto de personal de la Cancillería refuerza su rol de colaboración con el Presidente de la República, y consolida la primacía de este en la conducción de las relaciones exteriores de Chile.

      2.2. La nueva regulación de la Cancillería en la Ley N° 21.080

      Publicada en el Diario Oficial de 20 de marzo de 2018, como lo señala su título, la Ley N° 21.080 modifica diversos cuerpos legales, con el objeto de modernizar el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta ley fue la manifestación normativa de un proceso de reforma ampliamente debatido y necesario. A pesar de que la Cancillería había liderado la fuerte internacionalización económica y política del país, desde el regreso de la democracia, esta se había mantenido sin cambios de consideración.99 La extensión de la Ley N° 21.080, dividida en nueve títulos, da cuenta del prolongado período de discusión y de la amplitud de las enmiendas que introduce. Su tramitación comenzó con un mensaje de la entonces Presidenta de la República, Michelle Bachelet, ingresado a la Cámara de Diputados el 8 de septiembre de 2008. Luego de una lenta tramitación en su primer trámite constitucional, y ya durante el segundo mandato de la Presidenta Bachelet, se presentó el 17 de abril de 2017 una serie de indicaciones que ampliaron el ámbito de modificaciones que terminaría introduciendo la nueva ley. El trámite parlamentario concluyó, menos de un año después, el 5 de marzo de 2018. La Ley N° 21.080 fue promulgada el 7 de marzo de ese año.

      Su título I contiene las normas relativas a la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los títulos II y III crean la Dirección General de Promoción de Exportaciones (ProChile), y el Consejo de Política Antártica, respectivamente. Los títulos IV a VIII introducen modificaciones al Estatuto del Personal del Ministerio, al estatuto orgánico del Instituto Antártico Chileno, al estatuto orgánico y de personal de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites, a la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AGCID), y a la Ley N° 19.999 sobre mejoramiento institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores. El título IX contiene normas misceláneas. El artículo 67 de la Ley N° 21.080 deroga orgánicamente el DFL N° 161 de 1978, cuya regulación queda sustituida íntegramente por los artículos 1 a 35 de esta ley. Su primer artículo define al Ministerio de Relaciones Exteriores como:

      la Secretaría de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño, planificación,