Reforma rural integral: ¿Oportunidad que se desvanece?. Amanda Alvarado Cortés

la tabla 1.2 se presentan las seis metas trazadoras, con las cuales se pretende orientar las políticas públicas para el cumplimiento del Punto 1.

Tabla 1.2 Metas trazadoras PMI, Punto 1. Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral

      Fuente: Mesas técnicas, PMI, 2017, en Conpes, 2018b, p. 25.

      El PMI fue concebido como la herramienta para garantizar la implementación de lo acordado y facilitar su seguimiento y verificación (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, pp. 171-172). Esto significa que se establecieron indicadores y metas que permitan la medición y verificación empírica de la realidad observable, así como la generación de alertas (PMI, 2017). Sin embargo, ninguna de las seis metas trazadoras para la implementación y el seguimiento del Punto 1 brinda elementos técnicos para el seguimiento y la evaluación profunda de las políticas.

      Si analizamos la primera de estas metas trazadoras “tres millones de hectáreas entregadas a través del Fondo de Tierras”, en un periodo de doce años, lo primero que surge son pregunta como las siguientes: ¿cuáles tierras?, ¿en qué condiciones ambientales se encuentran?, ¿en qué condiciones sociales, económicas y políticas serán entregadas? y ¿qué garantías de seguridad tienen las personas que las reciben?

      Si bien la implementación de la RRI, específicamente, en cuanto a acceso y formalización de tierras por parte del Fondo de Tierras, está reglamentada por el Decreto Ley 902 de 2017, el Plan Marco no especifica los criterios para el seguimiento y la evaluación de la implementación. Por el contrario, se limita a describir algunas de las acciones tendientes a ello, en el marco de la normatividad vigente, y define un indicador para el seguimiento: número de hectáreas entregadas.

      Resultados específicos de las evaluaciones institucionales

      A continuación, se presentan los resultados de analizar los informes de seguimiento a la implementación del Acuerdo Final, en particular, del Punto 1, sobre RRI. En ese sentido, más allá de abordar el porcentaje de avance en el proceso de implementación o de las acciones específicas adelantadas, se busca identificar los enfoques y metodologías de seguimiento empleadas, a fin de evidenciar sus implicaciones en la evaluación de la política.

      En concordancia con lo anterior, los informes tenidos en cuenta fueron analizados y tipificados de acuerdo con las generaciones de evaluación de la política descritas en las secciones previas. También se consideraron sus enfoques epistemológicos y metodológicos. En la tabla 1.3, se observan las principales características de cada informe, en términos del proceso de evaluación de la política, la lógica que guía el proceso, el soporte y los criterios de evaluación. En la tabla se incluyen los roles o actores involucrados en el proceso de evaluación. Con esta primera caracterización, se buscó clasificar cada informe de acuerdo con uno o varios enfoques de evaluación. A partir de esto, se identificaron algunas de sus virtudes y limitaciones particulares.

Tabla 1.3 Tipificación de los informes de seguimiento

      Fuente: elaboración propia a partir de CAEL, 2018; Cinep-ppp/Cerac, 2018, 2019; Instituto Kroc, 2017, 2019; Pares, 2018a, 2018b.

      Informes sobre el estado efectivo de la implementación del Acuerdo Final en Colombia (Instituto Kroc)

      La metodología de evaluación contenida en los informes del Instituto Kroc cumple parcialmente con el tipo de evaluación de la tercera generación, en la que se establecen estándares objetivos de juicio, basados en experiencias previas del instituto en el monitoreo de procesos de paz. Adicionalmente, parte de una contextualización que radica en abordar el Acuerdo Final como documento clave para identificar los objetivos, temas y disposiciones de las políticas. A partir de esto, se construyen los instrumentos técnicos para la recolección, medición y comparación de la información que, en este caso, están basados en la “Matriz del Acuerdo de Paz colombiano”3. El propósito de esta metodología de trabajo es describir y monitorear las acciones implementadas en tiempo real, identificar avances y dificultades y emitir valoraciones o análisis independientes y autónomos, con respecto a las partes: Gobierno colombiano y las Farc-EP.

      Los informes están orientados a describir las acciones implementadas hasta el momento, para lo cual se utiliza la matriz mencionada, donde se organizan las disposiciones (compromisos concretos), contenidas en el Acuerdo Final. A partir de esto, se monitorean, rastrean y organizan los datos, para analizar la efectividad de la implementación (disposición por disposición). Esto ha conllevado a medir niveles de avance en la implementación, bajo lógicas de ejecución, pero no de logro, impacto ni pertinencia, especialmente, en la dimensión territorial que implica la implementación o no de la política.

      En el segundo informe, publicado en 2017, el instituto aclara que la metodología de trabajo está enfocada, primero, en medir en tiempo real el avance efectivo de la implementación de los compromisos consignados en el Acuerdo Final y, segundo, “identificar patrones emergentes, avances, dificultades, retos y brechas” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017, p. 7). En ese sentido, con el informe, no se busca medir el impacto de la implementación, entre otras cosas, porque según este instituto, “los impactos, los resultados y las transformaciones solo pueden medirse posteriormente, en retrospectiva, una vez las medidas implementadas han mostrado efectos” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017, p. 7).

      Así pues, el análisis realizado por el Instituto Kroc es principalmente cuantitativo, toda vez que busca medir los avances de la implementación efectiva de los compromisos adquiridos con el Acuerdo Final. Sin embargo, para su análisis, el instituto decidió otorgar el mismo peso relativo a cada una de las disposiciones acordadas, por lo que no cuenta con criterios de ponderación entre estas. En términos de relevancia estructural, esto condujo a igualar todas las disposiciones, por lo que compromisos como “Entregar tres millones de hectáreas a través del Fondo de Tierras” e “Instalar y poner en funcionamiento una instancia de alto nivel para la formulación de lineamientos generales de uso de la tierra” tienen la misma valoración a la hora de proyectar los avances de la implementación. En esa medida, si, por ejemplo, estos dos compromisos fueran hipotéticamente las únicas disposiciones a monitorear y a la fecha se hubiera cumplido la segunda, el porcentaje de avance de la implementación sería de 50%.

      Es claro que esa decisión desconoce elementos cualitativos y de orden estructural que tienen los compromisos consignados en el Acuerdo Final, de acuerdo con el objetivo de la política (en este caso la RRI). Este tipo de medición implica mostrar porcentajes de avance por cumplimiento de metas, de modo que se deja de lado un análisis reflexivo que permita evaluar la pertinencia, calidad y satisfacción de las acciones que se adelantan, especialmente, las de implementación territorial.

      Informes de verificación de la implementación del Acuerdo Final para los verificadores internacionales Felipe González y José Mujica

      El informe del Cinep y el Cerac (Informe A.F. 6.3.2), enmarcado en el componente internacional de acompañamiento, tiene el objetivo de recolectar, analizar y preparar información veraz, necesaria para los pronunciamientos públicos de Uruguay y España, países acompañantes. Para ello, hace recomendaciones de mejoramiento y plantea retos de corto, mediano y largo plazo, para la adecuada implementación de lo acordado. Sin embargo, es un informe relacionado estrechamente con los realizados por el Instituto Kroc. Lo anterior se debe a que, aunque se apoya en el Componente de Acompañamiento Internacional, los representantes del Gobierno nacional, representantes del Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc) y organizaciones sociales, la información es principalmente la que