Gobernanza rural en México. Alma Patricia de León Calderón

el tratamiento de la crisis ambiental, el ordenamiento territorial, la gestión de recursos forestales, la administración de áreas naturales protegidas, entre muchos otros, han ocurrido recientemente, en muchas ocasiones bajo la premisa de la inclusión de actores no gubernamentales como único medio posible para alcanzar los resultados esperados en cada materia o ámbito.

      Lo problemático es que, aun así, buena parte del registro académico que se ha hecho de este masivo proceso contemporáneo de transformación de la ruralidad mexicana tiene un carácter muy descriptivo y se ha desarrollado casi por completo por fuera de un análisis estructural de la transformación de los modos de coordinación social y política que comprende la literatura sobre la gobernanza y, más específicamente, sobre la gobernanza rural en el mundo. En otras palabras, en buena medida, el análisis académico que se ofrece sobre la manera en que se ha experimentado en México la paulatina transición de modelos jerárquico-estatales o con orientaciones más mercantilizadas hacia mecanismos más heterogéneos, de redes multiactor (multi stake holder, para usar la expresión más común en inglés), es muy errático y está atomizado en muy variadas perspectivas y enfoques.

      Es muy notorio que prácticamente la noción de la gobernanza rural para hacer análisis del caso mexicano no se ha utilizado. Sin embargo, algunas excepciones nos hacen reafirmar la utilidad y conveniencia de emplear esta categoría para analizar el caso de nuestro país.

      Un trabajo pionero en este debate es el artículo de Paz (2008), sobre un espacio multiactor en el que se buscaba deliberar un plan de manejo de riesgo a la salud derivado de la actividad minera en una zona rural del centro de México (distrito minero de Molango, en el estado de Hidalgo) y que eventualmente se buscaría concretar por medio de una política pública ad hoc. El análisis de la autora concluye que el espacio o red de gobernanza creado para atender el problema específico era de muy mala calidad, ya que:

      […] la población de la zona continúa estando expuesta al manganeso; la coordinación de la acción pública, lejos de haberse compartido, sigue estando en manos del gobierno del estado mediante el Consejo Estatal de Ecología y la Secretaría de Gobernación de la entidad, la cual controla y sanciona todas las propuestas; la coordinación interinstitucional entre dependencias de gobierno o entre los tres órdenes de gobierno (estatal, federal, municipal) parece estar restringida a la convocatoria o asistencia a las reuniones de la Mesa de Gestión Ambiental; las presidencias municipales de los cinco municipios involucrados no parecen hacer suya la gestión del problema y siguen sin incorporarlo a sus planes de desarrollo municipal; las comunidades están desmovilizadas y subrepresentadas en el órgano colegiado; y la empresa minera sigue encontrando siempre la forma de evadir su responsabilidad (Paz, 2008:198).

      Fernanda Paz (2008:208) explica que este fracaso se debe fundamentalmente a que la red de gobernanza creada específicamente era mucho más “un espacio de confluencia de actores”, que uno de “interacción entre ellos”. Por ello, las asimetrías de poder prevalecieron y aunque se creó un espacio de gobernanza con múltiples y variados actores involucrados, éste falló como mecanismo para dar solución a un problema específico.

      En segundo lugar, está el trabajo en que Rivera, Varela y Gómez (2012) analizan cinco diferentes consejos nacionales relacionados con temas ambientales y agropecuarios. Es necesario apuntar que, aunque en el libro no se habla específicamente de la gobernanza rural, los casos seleccionados son sumamente relevantes en este ámbito: Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable, Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable, Consejo Nacional Forestal, Consejo Nacional de Producción Orgánica y Consejo Técnico Consultivo de Sanidad Animal. Desde el enfoque de la “buena gobernanza”, los autores hacen un análisis del desempeño y de los resultados que han logrado dichos consejos en los diversos sectores en los que participan. Las variables de análisis que emplean para desagregar la idea de la buena gobernanza son: experiencia de incidencia, apertura, eficiencia, corresponsabilidad, transparencia y rendición de cuentas (Varela, Rivera y Gómez (2012: 121-127). Si bien en el estudio se observan resultados variables entre los diferentes consejos, por lo general se reconoce que funcionan de manera adecuada y contribuyen a fortalecer las políticas públicas de dichos sectores de manera incluyente, con una progresiva participación de actores relevantes en cada ámbito.

      Otro interesante esfuerzo analítico es el que hacen Balente, Díaz y Parra (2013) alrededor de dos estudios de caso (el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable de Villaflores, estado de Chiapas, y el Proyecto de Reconversión de la Agricultura en la Frontera Sur de México [Reagri], localizado en la misma entidad), analizados como redes o espacios de gobernanza y a cargo de la implementación del programa Alianza para el Campo. Por medio de una evaluación, que retoma los criterios principales para la operación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable establecidos de manera general en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, los autores encontraron que el consejo de Villaflores tuvo un funcionamiento muy deficiente (6 de 15 puntos), mientras que Reagri alcanzó un desempeño perfecto (15 de 15 puntos) en cinco categorías centrales alrededor de la noción de la “nueva gobernanza”: descentralización, eficacia, participación, regulación y estabilidad política (Balente, Díaz y Parra, 2013:511). La principal conclusión del estudio es que en el primer caso la implementación del programa se hizo con lógicas y “prácticas de la vieja gobernanza”, lo que imposibilitó aumentar la participación de las organizaciones sociales y privadas (actores involucrados) e impidió que las decisiones finales alrededor del programa salieran del círculo gubernamental (federal y estatal). En el segundo caso, por el contrario, prevaleció una dinámica de “nueva gobernanza”, en donde la participación de los actores no gubernamentales y, muy importante, de agencias internacionales, fue un elemento clave para detonar un proceso colaborativo y eficiente de la red (Balente, Díaz y Parra, 2013: 512-513).

      Una cuarta referencia obligada, de más reciente aparición, en el análisis de la gobernanza rural en México es la elaboración de López (2017:217), dirigida a operacionalizar y eventualmente adoptar una “propuesta de categorización territorial para los nuevos territorios rurales” basada en “una lógica relacional” por medio de la “nueva gobernanza”. A diferencia de los trabajos de Paz (2008) y de Balente, Díaz y Parra (2013), el trabajo de López (2017) es muy útil para pensar el carácter dinámico del componente rural del concepto en discusión, pero sobre todo desde un enfoque de gobernanza.

      La problematización alrededor de la definición de lo rural es un debate amplio que ya se ha planteado con anterioridad (Chávez, 2017:37-38). Tal como en el caso de López (2017:222), se considera que los criterios funcionales, demográficos o político-administrativos son insuficientes y heurísticamente poco potentes para discernir la naturaleza de lo rural. De ahí que sea necesario “ir más allá de una definición de lo rural, que se base en un criterio funcional-poblacional hacia una categoría que tome en cuenta factores de corte más cualitativo (como los aspectos culturales o identitarios) con un carácter no estático y, por tanto, en permanente transformación” (Chávez, 2017:38).

      En este sentido, López (2017:223) advierte que es muy importante considerar que un nuevo entendimiento de lo rural (o nueva ruralidad como se le conoce en algunos círculos académicos) es “una categoría universal que se materializa de forma específica en cada país, región y comunidad”. Sin caer en el relativismo, este planteamiento es relevante en la medida en que nos hace ver que cada espacio o territorio tiene características propias y que es importante hacer un análisis por caso para entender a profundidad el grado de ruralidad de un espacio o un territorio definido.

      Sin embargo, más allá de lo anterior, se encuentran coincidencias en que una forma más comprensiva de definir lo rural es, de acuerdo con Ploeg y Marsden (2008:2-3, en López, 2017:224), como “el sitio en el que tiene lugar el continuo encuentro entre la naturaleza viva y el ser humano [...], la coproducción. En estos lugares es donde se da una serie de prácticas espacial y temporalmente determinadas”. Desde esta misma perspectiva, se entiende a lo rural como:

      […] la confluencia de significados compartidos relacionados con una coproducción histórica de un entorno o ambiente conformado por fuerzas naturales y sociales que actúan de manera simultánea. La particularidad de esta composición teórica radica en que es en el medio rural en donde prevalece