Gobernanza rural en México. Alma Patricia de León Calderón

(2017:232-233) está en la valoración que se hace sobre la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS) y el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC), ambos, “instrumentos fundamentales” de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en vigor en México desde el año 2001. Para el autor, aunque la aparición de la ley así como la creación de instancias que descentralizan, horizontalizan, que promueven la participación ciudadana y buscan profundizar la eficiencia y eficacia de la política pública de desarrollo rural sustentable, son avances que no deben ser desdeñados, también es cierto “que estamos ante órganos sin capacidad ejecutiva, cuyas resoluciones no tienen más que un carácter propositivo y sobre las cuales el Ejecutivo Federal tiene la última palabra” (López, 2017:232). Es decir, aunque se ha planteado un nuevo modelo de coordinación social y política en el ámbito rural mexicano en las últimas dos décadas, con un carácter pretendidamente más inclusivo y participativo, hasta ahora no se ha logrado profundizar en un grado suficiente este nuevo modelo, lo que nos lleva a cuestionar y problematizar la calidad de las redes de gobernanza que se han creado para conducir dicha política pública en el país.

      Como se puede apreciar, estos cuatro estudios sirven perfectamente para ilustrar la conveniencia del uso de la categoría de gobernanza rural en el contexto actual del desarrollo del campo mexicano. Son muy útiles para corroborar que al menos en algunos asuntos relacionados con el desarrollo rural está presente la diferenciación generacional que se planteó en el primer apartado de este trabajo. Lo que resulta muy interesante en este respecto es la escasa existencia de literatura relacionada con el proceso de complejización, descentralización y desregulación del sector rural en nuestro país, visto como una consecuencia del cambio de modelo en los modos de coordinación social y política, propio de la primera generación de la literatura de la gobernanza (y, se podría decir también, de la gobernanza rural). Pero también estos trabajos son aleccionadores en cuanto al posicionamiento sobre el carácter de la gobernanza del que se habló previamente en este escrito. En los cuatro se opta por una versión analítica de la gobernanza, explícitamente, en el caso de Paz (2008) e implícitamente en los de Balente et al., (2013), Rivera, Varela y Gómez (2012) y López (2017).

      GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO

      Con la revisión anterior se puede prefigurar y construir un concepto que contribuya a estudiar y analizar la actualidad de la gobernanza rural en México.

      La gobernanza rural se materializa en redes, estructuras o espacios, los cuales usualmente tienen un mandato institucional. Estas redes, estructuras o espacios, son arreglos relativamente estables y horizontales (Sørensen y Torfing, 2007:9) de actores sistémicamente diferenciados que interactúan entre sí y quienes, a pesar de ser operacionalmente autónomos, presentan un cierto grado de interdependencia con respecto a un asunto de interés público que no pudo ser resuelto por las autoridades legalmente constituidas y sus instituciones (Luna y Chávez, 2014:192). Estos actores pueden ser colectividades o individuos con adscripción gubernamental o no, pero están interesados en la atención de problemas relacionados con el bien público y, en muchas ocasiones, se enfocan a la acción de gobierno (Luna y Velasco, 2017). Comúnmente, estos actores interactúan a través de mecanismos de coordinación no jerárquicos en donde por lo general se privilegia la deliberación y la construcción de consensos, más que el uso de mecanismos decisionales de carácter agregativo con el objetivo de incidir en un asunto de interés público. Estas redes, se desarrollan y desempeñan dentro de marcos jurídico-institucionales, “normativos, cognitivos e imaginarios” concretos y constituyen espacios relativamente “autorregulados, dentro de límites impuestos por algunos agentes externos”, principalmente el Estado (Sørensen y Torfing, 2007:9), que les dan cierto grado de certidumbre y estabilidad en el tiempo.

      Por último, el carácter rural de estas redes radica en que ponen atención a asuntos referentes a espacios en donde ocurre de manera privilegiada una interacción sistémica entre lo social y la naturaleza viva y en donde sus propios actores hacen comúnmente un ejercicio autorreferencial de pertenencia e identidad con lo rural.¹⁰ Por lo general, estos espacios o redes están dirigidos a la atención de asuntos o la resolución de problemas o conflictos en el ámbito rural, es decir, territorios en donde se busca deliberadamente la sostenible confluencia de la “naturaleza viva y el ser humano” (Ploeg y Marsden, 2008:2-3, en López, 2017:224) o dicho de otra manera, en donde volitivamente se promueve la “coproducción histórica de un entorno o ambiente conformado por fuerzas naturales y sociales” que actúan e interactúan de manera simultánea y permanente (Chávez, 2017:38). El tipo de asuntos que frecuentemente se tratan en estas redes están relacionados “con la producción y comercialización agropecuaria, la tenencia o defensa de la tierra, la provisión de servicios, la migración, cuestiones indígenas, la protección del medio ambiente, al abasto agroalimentario, la cohesión comunitaria” y otros aspectos en donde llegan a confluir agendas en que se sintetizan preocupaciones de índole social en convivencia con elementos y fenómenos de la naturaleza (Chávez 2017:40).¹¹

      Conviene señalar que el “problema del diferenciador rural” es recurrente en la literatura académica sobre gobernanza rural y es un debate no acabado. Por ello, más que una definición estricta y cerrada, en el presente escrito se ha optado por dejarlo abierto, sabiendo que existen diversas alternativas conceptuales alrededor de la distinción y especificidad de lo rural y más particularmente de la gobernanza rural. Desde esta perspectiva, nociones como territorio, territorialidad, espacio o espacialidad, resultan muy útiles en el análisis concreto de topos geográficamente delimitados que pueden poseer características y elementos rurales, urbanos o una mezcla de ambos. Lo problemático de estos términos es que no son lo suficientemente potentes en términos heurísticos como para lograr la diferenciación planteada. El problema con sus contrapartes “rurales”, es decir, las ideas de territorio rural, territorialidad rural, espacio o espacialidad rural, al adoptar este calificativo conceptual, es que caen exactamente en la misma necesidad diferenciadora de la gobernanza rural.¹²

      El concepto construido aquí, nos permite dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿se puede entonces hablar de gobernanza rural en México? Dado el carácter analítico de esta propuesta teórica, la respuesta a esta pregunta es afirmativa hasta el punto en el que es posible diferenciar una situación ideal de un estado presente. En otras palabras, debido a que al comprender que la gobernanza no es un fin o un punto al que se pretende llegar sino, por el contrario, un medio para llegar a un fin se debe reconocer que está presente en México una expresión de la gobernanza rural, tal como ocurrió en Reino Unido en la década de 1990 o como ocurrió en otras regiones, de acuerdo con lo que se pudo documentar en secciones anteriores del presente escrito. Al respecto, la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en 2001 funciona como un reconocimiento explícito y formal en la búsqueda de un nuevo modo/modelo de coordinación social y política en dicho sector, pero más aún, la proliferación de redes, espacios o estructuras que claramente tienen una orientación de gobernanza, son una prueba fehaciente de la necesidad de estudiar y documentar un fenómeno presente en el país, pero que tiene un evidente correlato en otros países y regiones, en donde se ha dado, de manera similar, una transformación estructural de la forma en que se abordan y atajan los asuntos relacionados con las áreas rurales.

      No obstante lo anterior, también queda claro que las redes o espacios de gobernanza en materia rural que han sido abordados por la literatura especializada en México, por lo general tienen una muy baja calidad y presentan numerosos problemas, tales como: reducido nivel de inclusividad, significativas asimetrías discursivas y de poder entre los diferentes actores que las conforman, severas limitantes en materia de transparencia y rendición de cuentas, acotado nivel de legitimidad, sub y sobre representación de actores, sectores y, más en general de los participantes involucrados (stakeholders), persistencia de prácticas clientelares, paternalismo atávico o diferentes formas de cooptación y control, entre mucho otros.

      Con ello, se puede responder una segunda cuestión, formulada de la siguiente manera: ¿es útil el concepto de gobernanza rural para estudiar el caso mexicano? Y de nuevo, la respuesta es afirmativa, en tanto que una gobernanza rural en México de buena calidad, que permita, potencie y promueva una efectiva participación de actores que provienen tanto del ámbito gubernamental como de otros