Ius Publicum Europaeum. Robert Thomas

in Nordrhein-Westfalen bis auf einige Ausnahmen auf Dauer abgeschafft. Allerdings wurde die Liste der Ausnahmen von der Reform – also der Fortgeltung des Widerspruchsverfahrens – nach der Evaluation um einige Bereiche ergänzt. Insgesamt wird in der Evaluation deutlich, dass die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens auch unter dem Aspekt der Einsparung von Stellen in der Verwaltung erfolgte. Der entsprechend anwachsende Stellenbedarf in der Verwaltungs- und Sozialgerichtsbarkeit wird dabei immerhin gesehen.[202] Ein solch höherer Stellenbedarf könnte indessen auch so gedeutet werden, dass die Vorverfahren eben doch nicht völlig erfolglos waren.[203]

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Ombudsverfahren, wie sie einer skandinavischen Tradition entsprechen, in Großbritannien[204] und in den Niederlanden erhebliche Bedeutung haben,[205] aber auch mit dem Médiateur de la République (1973 bis 2011) bzw. heute Défenseur des droits in Frankreich[206] und mit der Volksanwaltschaft 1977 in Österreich[207] eingeführt worden sind, bestehen in Deutschland nur als systemfremde Ausnahme. Zu nennen ist hier der Wehrbeauftragte des Bundestages für den Bereich der Militärverwaltung.

cc) Die Umschreibung der Kompetenzen der Verwaltungsgerichte

      durch eine Generalklausel

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      § 40 VwGO formuliert die Grundregel zur Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs als Generalklausel. Danach ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Ferner ist festgelegt, dass öffentlich-rechtliche Streitigkeiten auf dem Gebiet des Landesrechts einem anderen Gericht auch durch Landesgesetz zugewiesen werden können. In Verbindung mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG sind die Kompetenzen der Verwaltungsgerichte damit umfassend.

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Zwar führt die VwGO eine Reihe von Klage- und Verfahrensarten auf. Wie das Beispiel der dort nicht ausdrücklich erwähnten allgemeinen Leistungsklage[208] belegt, sind die in der VwGO ausgeformten Klagen aber nicht als abschließende Auflistung zu sehen, die andere Wege zum Verwaltungsgericht ausschließt. Die Systementscheidung bei der Umschreibung der Kompetenzen der Verwaltungsgerichte zugunsten einer Generalklausel, gegen ein Enumerationsprinzip, ist damit eindeutig.

dd) Festlegungen zur Beschwerdeberechtigung (Klagebefugnis)

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Die VwGO hält für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen in § 42 Abs. 2 VwGO folgenden Grundsatz fest: Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Klage für jemanden anderen oder eine actio popularis schließt diese Regelung aus. In dieser Bestimmung schlägt sich die starke subjektiv-rechtliche Orientierung des deutschen Rechtsschutzsystems[209] nieder. Sie wird über den Wortlaut hinaus analog für die Leistungsklage herangezogen.

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      Eine Filterung mit dem Ziel, möglichst nur den Betroffenen den Rechtsweg zu ebnen, findet sich auch bei den anderen Klage- und Verfahrensarten. So ist bei der Feststellungsklage neben der Klagebefugnis ein Feststellungsinteresse erforderlich, bei der Fortsetzungsfeststellungsklage ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse.

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Im Vergleich mit dem am objektiven Rechtsschutz orientierten französischen Verwaltungsrechtsschutz[210] wird die Filterfunktion der Klagebefugnis deutlich: Eine völlige Freigabe des Zugangs zum Gericht im Sinne einer Popularklage ist zwar selbst unter den Vorzeichen eines objektiven Rechtsschutzes nicht vorgesehen. Der recours pour excès de pouvoir gegen einen rechtswidrigen acte administratif setzt ein intérêt pour agir voraus, das aber sehr weit gefasst wird: Auch ein potenzielles Interesse reicht für die Klagebefugnis grundsätzlich aus, gleichgültig ist, ob das Interesse individueller oder kollektiver Art ist.[211]

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Die schwierigeren Fragen des Zugangs zum Gericht betreffen drei- und mehrseitige Rechtsverhältnisse bei Drittklagen.[212] Nach der Schutznormtheorie kommt es darauf an, ob eine Norm zumindest auch den Schutz von Individualinteressen bezweckt und dem Einzelnen die Rechtsmacht einräumt, von den Normverpflichteten die Einhaltung der Rechtsnorm verlangen zu können.[213] Hier wird die Nachvollziehbarkeit der Interpretationsleistungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit kritisch kommentiert.[214]

ee) Funktion des Klägers im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes

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Der Kläger oder Antragsteller mit seiner subjektiven Berechtigung ist die zentrale Figur im deutschen Verwaltungsprozess. Eine Indienststellung des Einzelnen zur Ermöglichung einer Verwaltungskontrolle ist dabei kein zentrales Anliegen. Der Einzelne wird mit seiner Klage gegen die Verwaltung nicht im öffentlichen Interesse tätig. Dass eine Klage die Kontrolle der Verwaltung auslöst und ermöglicht und bei Stattgabe auch allgemeinere Effekte hat, weil die Rechtstreue der Verwaltung sich dadurch im Idealfall verbessert, stellt sich als Nebenerscheinung der Rechtsschutzkonzeption dar.[215]

b) Die wichtigsten Verfahrensarten

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      Das deutsche Verwaltungsprozessrecht unterscheidet allgemein zwischen Gestaltungs-, Leistungs- und Feststellungsklagen.

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In der VwGO werden die Klage- und Verfahrensarten sehr stark um die zentrale Handlungsform der Verwaltung, den Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG), herum konstruiert. Seine Anfechtung im Falle einer Belastung durch Verwaltungsakt bzw. das Erstreiten eines begünstigenden Verwaltungsaktes stehen im Zentrum der VwGO. Die Möglichkeiten von Feststellungsklagen haben Auffangfunktion. Soweit die Verwaltung durch Normen handelt, besteht die Möglichkeit der Normenkontrolle. In dem Maße, in dem die Verwaltung nicht durch Verwaltungsakt, sondern durch Realakt handelt oder handeln müsste, hat die Praxis eine allgemeine Leistungsklage konzeptualisiert, die heute gewohnheitsrechtlich anerkannt ist. Die echte Verpflichtungsklage ist im europäischen Vergleich wenig verbreitet, die Anfechtung der versagenden Verfügung erscheint offenbar vielerorts besser mit Vorstellungen von Gewaltenteilung vereinbar zu sein.[216]

aa) Anfechtungsklage

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Die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO ist die klassische Klageart, die sich am typischen Verwaltungshandeln der Eingriffsverwaltung orientiert. Sie bezieht sich ausdrücklich auf Verwaltungsakte als belastende Einzelakte der Verwaltung. Der Verwaltungsakt als zentrale Kategorie des Verwaltungsrechts wird in § 35 VwVfG definiert als „jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist“.[217]

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Mit der Anfechtungsklage kann die Aufhebung des angegriffenen Verwaltungsaktes durch das Gericht erreicht werden (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).[218] Bereits die Erhebung der Anfechtungsklage hat nach § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO eine aufschiebende Wirkung (Suspensiveffekt),[219] so dass die Belastung durch den angegriffenen Verwaltungsakt zunächst nicht eintritt. Die aufschiebende Wirkung muss also nicht – wie nicht selten in anderen Staaten[220] – gesondert beantragt und gerichtlich entschieden werden.

bb) Verpflichtungsklage

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Die