Internationale Migrationspolitik. Stefan Rother

von jährlich bis zu 500.000 Menschen notwendig (Fuchs et al. 2015). Schon heute herrscht in manchen Branchen ein Arbeitskräftemangel, wie etwa im Pflegebereich. Auch technische Berufe sind vermehrt von Engpässen betroffen, allen voran im metallverarbeitenden Gewerbe und dem Maschinenbau.

      Typisch für die Arbeitsmigration ist dabei vor allem ihr ‚temporärer‘ Charakter. So wird versucht, die Arbeitsmigration zeitlich zu befristen, um auf eventuelle Konjunkturschwankungen flexibel reagieren zu können und mögliche Folgekosten infolge einer wirklichen Integration in die Gesellschaft zu vermeiden. Genau aus diesem Grund waren die oben angesprochen Gastarbeiter-Zuwanderungen in den USA und in Europa zunächst auch zeitlich befristet. Unterkünfte wurden anfangs auf den Firmengeländen bereitgestellt und eine soziale Interaktion mit der Aufnahmegesellschaft, geschweige denn Integration, war keine Priorität. Diese Grundform findet sich sogar heute noch in vielen typischen Bereichen der Arbeitsmigration auch in Europa, etwa in der Landwirtschaft, wo Saisonarbeitskräfte für drei, vier Monate angeworben, in provisorischen Unterkünften auf oder in der Nähe der Höfe wohnen und anschließend wieder in ihr Herkunftsland gehen (sollen). Auch im Pflegebereich hat sich in den letzten Jahren eine Praxis etabliert, bei der die ausländischen Pflegekräfte zeitlich befristet beschäftigt werden und während ihrer Zeit im Ausland in den Haushalten ihrer Arbeitgeber*innen wohnen. Im Baugewerbe, einem weiteren klassischen Feld für Arbeitsmigrant*innen, werden sog. Werkverträge vergeben, die ebenfalls für die Dauer der Werkserstellung zeitlich befristet sind, die Bezahlung zudem nur bei Erfüllung des Werks erfolgt. In diesen Fällen werden die ausländischen Bauarbeiter*innen nicht einmal mehr bei den inländischen Unternehmen angestellt (Hunger 2000). Ähnliches gilt heute auch für Schlachthöfe.

      Allerdings hat die Geschichte gezeigt, dass eine zeitliche Befristung der Arbeitsmigration in vielen Fällen kaum einzuhalten ist und die eigentlich temporäre Zuwanderung sich in eine dauerhafte Einwanderung verwandelt. Hierfür ist ein Bündel von Faktoren verantwortlich. Nicht zuletzt liegt dies an dem Wunsch der Arbeitgeber*innen, ihre eingearbeiteten ausländischen Arbeitskräfte nicht immer wieder von neuem verlieren zu wollen deswegen sie von selbst auf eine Verstetigung der Arbeitszuwanderung drängen. Dies ist auch bei der erwähnten „Gastarbeiterzuwanderung“ nach Deutschland der Fall gewesen, und gilt auch in vielen anderen Ländern, wie z.B. den USA. Der amerikanische Arbeitsmigrationsforscher Philip Martin von der University of California, Davis hat hierfür ein schönes Bonmot geprägt: „There is nothing more permanent than temporary foreign workers“ (Martin 2001).

      Die klassische Theorie sog. segmentierter Arbeitsmärkte (Piore 1979) gibt eine Erklärung, warum viele Arbeitsmigrant*innen eher im unteren Segment des Arbeitsmarktes tätig sind (und dort vielfach verbleiben). Hiernach gibt es in jedem Staat in mehr oder weniger ausgeprägter Form sog. duale Arbeitsmärkte. Ein Segment des Arbeitsmarktes (der primäre Sektor) zeichnet sich durch hohe Löhne, einen relativ gesicherten Status (Kündigungsschutz etc.) und relativ gute Arbeitsbedingungen aus, während ein anderes Segment (der sekundäre Sektor) sich durch niedrige Löhne, eine geringe Arbeitsplatzsicherheit und kaum Aufstiegsmöglichkeiten auszeichnet. Wenn einheimische Arbeitskräfte vom sekundären in den primären Sektor aufsteigen, wächst die Nachfrage im sekundären Arbeitsmarkt, die dann durch migrantische Arbeitskräfte gedeckt wird. Ein Aufstieg in den primären Sektor bleibt zudem oftmals aus.

      In Ländern mit einem hohen Anteil an temporären Vertragsarbeiter*innen findet sich dabei auch eine Segregation innerhalb der migrantischen Arbeitsbevölkerung: So können etwa in Singapur hochqualifizierte Arbeitskräfte (die meist nicht Migrant*innen, sondern „Expats“ genannt werden) nach sieben Jahren einen permanenten Aufenthaltsstatus beantragen. Für sogenannte gering-qualifizierte Arbeitskräfte ist dies nicht möglich und migrantische Hausangestellte werden gar von sämtlichen Arbeitsmarktregelungen ausgeschlossen. Bei den Tätigkeiten im sekundären Arbeitsmarkt handelt es sich meist um manuelle und schlecht bezahlte Arbeit, die häufig „3D-Arbeitsplätze“ genannt werden: dirty, dangerous and demeaning (manchmal auch demanding oder difficult).

      Eine weitere Dimension der Arbeitsmigration ist die sogenannte irreguläre Beschäftigung. Das Kalkül dahinter ist, dass durch die Nichtanmeldung von Arbeitskräften weitere Kosten (für die Sozialabgaben) gespart werden können. Zudem werden in der Regel geringere Löhne gezahlt, da Arbeitsmigrant*innen oftmals, gerade wenn auch ihr Aufenthalt irregulär ist, bereit sind, eine geringere Bezahlung zu akzeptieren, da sie gar nicht in der Position sind, höhere Löhne oder bessere Arbeitsbedingungen durchzusetzen. Oftmals arbeiten die irregulär Beschäftigten länger und härter als regulär Beschäftigte und sind großen psychischem und teilweise physischem Druck ausgesetzt. Typische Branchen der irregulären Beschäftigung sind der Bau, das Gastgewerbe und zunehmend auch die häusliche Pflege, wo eine Überprüfung durch die Behörden kaum oder nur schlecht möglich ist. Es wird geschätzt, dass die meisten irregulären Arbeitsmigrant*innen in den USA leben und arbeiten – einer Schätzung 2017 zufolge waren dies rund 7,6 Millionen Menschen, was 4,6 Prozent der gesamten Erwerbsbevölkerung entspricht (Pew Researtch Center 2019).

      Eine extreme Form der Ausbeutung im Zuge der Arbeitsmigration ist die ‚erzwungene Arbeitswanderung‘ bzw. Zwangsarbeit (forced labour). Diese trägt Züge der modernen Sklaverei und wird auch so benannt: modern slavery. Zwar ist Sklaverei überall auf der Welt verboten (→ Kasten „Forced Labour und Modern Slavery“), die Realität zeigt aber, dass es sie immer noch gibt. Die International Labour Organisation (ILO) definiert, dass ‚forced labour‘ dann vorliegt, wenn die Arbeit zum einen unter Androhung von Gewalt oder Strafe stattfindet und zum anderen unfreiwillig erfolgt. („The work or service has to be exacted under the menace of a penalty; The work must be undertaken involuntarily“) (vgl. ILO 2020). NGOs wie die älteste Menschenrechtsorganisation der Welt „Anti-Slavery International“ sehen zudem in der Entmenschlichung und der Degradierung zu einer Ware („dehumanized and treated like a commodity“) sowie in der Beschränkung der Bewegungsfreiheit („physically constrained or restricted in freedom of movement“) sichere Zeichen von forced labour. Im aktuellen Diskurs wird auch gefordert die ökonomische Ausbeutung durch Unterbezahlung als weiteres Indiz für Zwangsarbeit aufzunehmen, was sicherlich in vielen Fällen der irregulären Beschäftigung der Fall ist. Ein aktuelles Beispiel für forced labour wird im Bau der Infrastruktur für die FIFA Weltmeisterschaft 2022 in Katar gesehen.

       Forced Labour und Modern Slavery

      Sklaverei scheint ein längst vergangenes Phänomen zu sein. In der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte heißt es, „Niemand darf in Sklaverei oder Leibeigenschaft gehalten werden; Sklaverei und Sklavenhandel sind in allen ihren Formen verboten“ (Art. 4 AEMR). Auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention steht: „(1) Niemand darf in Sklaverei oder Leibeigenschaft gehalten werden. (2) Niemand darf gezwungen werden, Zwangs- oder Pflichtarbeit zu verrichten.“ (Art. 4 EMRK). Internationale Menschenrechtsdokumente verbieten Zwangsarbeit und Sklaverei also eindeutig.

      Immer wieder wird jedoch über schlechte und zum Teil unmenschlichen Arbeitsbedingungen von Arbeitsmigrant*innen berichtet. Ein Beispiel ist die Situation auf den Baustellen für die Fußball-Weltmeisterschaft 2022, die im ‚Wüstenstaat‘ Katar ausgetragen wird. Für den Bau der Stadien sind dort tausende Arbeitsmigrant*innen beschäftigt, vorrangig aus Indien, Nepal und Pakistan. Katar gehört zu den Staaten mit den weltweit höchsten Anteilen an Arbeitsmigrant*innen in Relation zur Gesamtbevölkerung. Rund 88 % der in Katar lebenden Menschen sind keine katarischen Staatsbürger*innen , sondern leben meist als Arbeitsmigrant*innen unter oft äußerst problematischen Bedingungen.

      Auf den Baustellen zur WM 2022 kamen so bereits viele Arbeiter*innen aufgrund der unzureichenden Sicherheitsbestimmungen und Erschöpfung ums Leben.1 Die katarische Gesetzgebung erlaubt es Arbeitgeber*innen, ihren Angestellten die Ausreise zu verbieten. So wird als gängige Praxis berichtet, dass den Migrant*innen bei Einreise ihre Pässe abgenommen werden, um eine Ausreise zu verhindern. Zudem würden Löhne gezahlt, die an keinerlei internationale Mindeststandards gebunden sind, obwohl Arbeiter*innen unter anderen Lohnangaben ins Land gelockt wurden (Amnesty International 2013).

      Internationale Organisationen wie „Amnesty International“ kritisieren regelmäßig die unhaltbaren Zustände. Auch die ILO schaltete sich ein und forderte Verbesserungen, denen die katarische Regierung auch ein Stück weit nachkam.