El comportamiento administrativo. Herbert Alexander Simon

medios contribuirán a qué fines. (9)

El proceso de formación de juicios ha sido estudiado de manera muy imperfecta. Se puede temer que en la administración práctica la confianza en que los juicios son correctos reemplace a veces cualquier intento serio de evaluarlos sistemáticamente según los resultados subsiguientes. Pero otras consideraciones sobre la psicología de las decisiones deberán posponerse para un capítulo posterior. (10)

Juicios de Valor en la Administración del Sector Privado

      Los ejemplos que hasta ahora utilizamos en este capítulo surgieron mayormente del terreno de la administración pública. Una de las razones es que el problema de los juicios de valor se ha explorado más cabalmente en el campo público que en el privado –en especial con relación a la discrecionalidad y la normativa administrativas–. No existe, de hecho, ninguna diferencia esencial entre ambos con relación a este tema. Las decisiones de la gerencia privada, al igual que las de la gerencia pública, deben tomar como premisas éticas los objetivos que se fijaron para la organización.

Por supuesto, existen diferencias más importantes en los tipos de objetivos organizacionales que se fijan, y los procedimientos y mecanismos para establecerlos, entre el gerenciamiento público y el privado. En la administración pública, la responsabilidad final de determinar los objetivos recae sobre el cuerpo legislativo; en el gerenciamiento privado, sobre el directorio, y en última instancia, sobre los accionistas. (11) En ambos terrenos, han surgido problemas serios con respecto a los medios a utilizar para hacer efectiva la responsabilidad de estos cuerpos de control. (12) A este problema nos abocamos a continuación –dirigiendo de nuevo nuestra atención al campo de la administración pública en particular–. Una mera traducción de los términos debería bastar para que la mayor parte de la discusión se pueda aplicar a la relación accionista-gerencia.

POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

      En la práctica, la separación entre los elementos éticos y fácticos de un juicio sólo es posible hasta cierto punto. Los valores involucrados en las decisiones administrativas rara vez son valores finales tanto en un sentido psicológico como filosófico. La mayoría de los objetivos y las actividades derivan su valor de las relaciones de medios a fines que los conectan con objetivos o actividades valorados por sí mismos. El valor propio del fin deseado se transfiere al medio por un proceso de anticipación. Los fabricantes de un producto manufacturado lo aprecian por su posibilidad de convertirse en dinero (el cual, a su vez, solo posee valor de intercambio), y sus compradores, por los valores que se derivan de su consumo. Igualmente, las actividades del departamento de bomberos o del sistema escolar se valoran, en última instancia, por su contribución a la vida humana y social, y retienen su valor en tanto sirvan a esos fines ulteriores.

      En la medida en que estos valores intermedios están implicados, la valoración incluye elementos importantes tanto fácticos como éticos. Dado que los resultados de la actividad administrativa pueden considerarse fines solo en sentido intermedio, los valores que se asignen a estos resultados dependerán de las conexiones empíricas que se cree que existen entre ellos y los fines más ulteriores. Para ponderar adecuadamente estos valores intermedios, es necesario comprender sus consecuencias objetivas.

      Como mucho se podría esperar una división del proceso de decisión en dos segmentos principales. El primero incluiría el desarrollo de un sistema de valores intermedios y una evaluación de su peso relativo. El segundo consistiría en una comparación de las líneas de acción posibles en términos de este sistema de valores. El primer segmento implicaría, obviamente, consideraciones tanto éticas como fácticas; el segundo podría restringirse muy bien a los problemas fácticos.

      Como ya se señaló, la razón para una división de este tipo radica en los diferentes criterios de “corrección” que deben aplicarse a los elementos éticos y fácticos de una decisión. El término “corrección” en la forma en que se aplica a los imperativos solo tiene significado en función de valores humanos subjetivos. Cuando se aplica a proposiciones fácticas, significa verdad objetiva, empírica. Si dos personas dan diferentes respuestas a un problema fáctico, no es posible que ambas sean correctas. No ocurre lo mismo con las cuestiones éticas.

La Falta de Precisión en la Distinción entre “Política” y “Administración”

Si se reconociera esta distinción entre las acepciones de la palabra “corrección”, se podría dar mayor claridad a la diferenciación que por lo común se hace en la literatura sobre ciencias políticas entre “cuestiones de política” y “cuestiones administrativas”. Estos últimos términos fueron puestos en circulación por el tratado clásico de Goodnow, Politics and Administration, (13) publicado en 1900. Sin embargo, ni en el estudio de Goodnow, ni en ninguna de las incontables discusiones que lo han seguido, se han sugerido criterios definidos o marcas de identificación que permitan a uno reconocer una “cuestión política” a simple vista, o distinguirla de una “cuestión administrativa”. Al parecer, se supuso que la distinción es evidente por sí misma –tan evidente como para que apenas amerite discutirse.

En The New Democracy and the New Despotism, Charles E. Merriam establece como uno de los principales supuestos de la democracia “la conveniencia de la decisión popular en el análisis final de las cuestiones básicas de dirección y política social, y de procedimientos reconocidos para expresar tales decisiones y su validación en la política”. (14) En lo que respecta al alcance y la naturaleza exactos de tales “cuestiones básicas”, es menos explícito:

Se podría preguntar: ¿Quién decidirá cuáles son las “cuestiones básicas”, y quién determinará si los modos y medios para expresar la voluntad de las masas son los apropiados y efectivos? No podemos retroceder más allá de “la comprensión general” de la comunidad, siempre el juez de la forma y el funcionamiento del orden legal en el que se inserta el sistema. (15)

      Similarmente, Goodnow, en la exposición original sobre los roles de la política y la administración en el gobierno, omite trazar una línea cuidadosa entre ambas. De hecho, se acerca peligrosamente a identificar “política” con “decidir” y “administración” con “hacer”. Por ejemplo:

…las funciones políticas se agrupan naturalmente bajo dos encabezados, que son aplicables por igual a las operaciones mentales y a las acciones de personalidades con conciencia de sí. O sea, la acción del Estado como entidad política consiste ya sea en las operaciones necesarias para la expresión de su voluntad, o en las operaciones necesarias para la ejecución de esa voluntad. (16)

      Y de nuevo:

Para mayor conveniencia, se puede designar a estas dos funciones de gobierno Política y Administración, respectivamente. La Política tiene que ver con las políticas o las expresiones de la voluntad del Estado. La Administración, con la ejecución de esas políticas. (17)

      En un punto posterior de su discusión, sin embargo, Goodnow retrocede de esta posición extrema y reconoce que la función administrativa incluye ciertos elementos decisorios:

El hecho es, entonces, que existe una gran parte de la administración que está desconectada de la política, que por lo tanto debería verse relevada en gran parte, si no del todo, del control de los cuerpos políticos. Está desconectada de la política porque abarca campos de actividad semicientífica, cuasi judicial y cuasi empresarial o comercial –un trabajo que tiene poca o ninguna influencia en la expresión de la verdadera voluntad del Estado. (18)

      Sin adoptar la conclusión de Goodnow en lo que respecta a la conveniencia de apartar del control político a una parte de la administración, podemos reconocer en esta tercera afirmación un intento de su parte por separar una clase de decisiones que no requieren control externo porque poseen un criterio interno de corrección. La posición epistemológica de este volumen nos conduce a identificar