Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011. Paul Bromberg

de rutinas o rituales públicos vigentes. En ambos casos es necesario reconocer el papel de los actores políticos y cómo funciona el sistema político particular; 3. Al seguir este razonamiento, se llega al modelo que plantea que una comunidad tributa, fundamentalmente, porque le cobran tributos; 4. Cada tributo debe analizarse en sus propias características para entender el comportamiento del grupo y del sistema político frente al tributo; 5. En todo esto resulta importante el concepto de clima de opinión.

      Hasta este punto la aproximación es analítica. Los hechos se comienzan a invocar en el capítulo 3, en el que se hace una reseña breve de las acciones administrativas que en Bogotá lograron, en el curso de pocos años, multiplicar por 10, en términos reales, el recaudo fiscal. Este capítulo se nutre casi completamente de un texto elaborado por Carmenza Saldías y Diego Pardo para otra investigación, resumido y complementado por el segundo y por mí. Por la fecha en que se realizó el estudio no se incluye un balance completo de las acciones de la administración de Samuel Moreno, sino una reseña breve de sus acciones y logros. Durante este periodo continuó el proceso de mejoramiento acumulativo que venía de atrás. En el capítulo 4 se hace un intento de sistematizar el variopinto catálogo de acciones que se han denominado cultura tributaria, para construir los modelos que subyacen a la idea de que ellas tendrán impacto en el pago de tributos.

      En el capítulo 5 se contrasta lo expuesto con la evolución que en los últimos años se ha registrado en las respuestas a preguntas sobre ingresos y gastos del gobierno distrital, que en diferentes encuestas se han venido haciendo a los ciudadanos. Resultan así varias cosas esperables, pero también algunas sorpresas, no todas agradables. La atrevida propuesta de Mockus de pagar voluntariamente un 10 % adicional convocó tan solo a un 3 % de contribuyentes, cuando el gobierno que lo propuso esperaba mucho más. Este número coincide con el porcentaje de kantianos esperable en nuestra sociedad. La manera como inició su disminución desde el año 2004 hasta llegar a menos del 1,5 % corrobora la hipótesis de que los pequeñísimos logros de este 10 % voluntario están asociados al respaldo político de fieles con los que cuenta el exalcalde Mockus en la ciudad.

      Las encuestas de cultura ciudadana muestran una actitud favorable al pago de tributos, pero, contrario a las ilusiones de los gobernantes y los comentaristas, a medida que aumentaron el recaudo y la “cultura tributaria positiva”, lo hizo también el porcentaje de personas que creían que la plata se malgasta o se la roban. Una encuesta realizada en 2002 por Fedesarrollo en las principales ciudades, por encargo de la Secretaría Distrital de Hacienda, mostró que el porcentaje de ciudadanos que confunden los tributos locales con los nacionales es bastante más alto en Bogotá que en las otras ciudades. Estos resultados no respaldan la idea de que los bogotanos aceptan pagar impuestos porque saben en qué se invierten y están satisfechos con ello.

      ¿Se deduce de esto que no ha habido impacto de las acciones de gobierno más afines a la idea de cultura tributaria? No. Por una parte, es necesario diferenciar entre la conservación de un estado de cosas y sus transformaciones. Pero por otra parte es necesario desentrañar los modelos en los que implícitamente se sustentan las ilusiones sobre el impacto. Esto es lo que se hace en el capítulo 6. Definiendo la eficacia del modelo de impacto como el producto entre eficacia de la modalidad de interacción y cubrimiento, y eficacia de la estrategia de escalamiento, analíticamente aparece que algunas acciones, como el trabajo dirigido a los niños de las escuelas públicas y la publicidad masiva para “ser buenitos con los impuestos”, tendrían un impacto bajo comparado con la comunicación permanente con el alcalde cuando están en curso crisis y reformas. Pero esta estrategia depende del alcalde: de su ideología, de su capacidad de comunicación, de su voluntad política; no del cobrador de impuestos. Por otro lado, las rutinas y los rituales que implican las obligaciones tributarias de los ciudadanos, creadas por el cobrador en cumplimiento de sus funciones, se han aprovechado para la creación de sentido sobre los tributos. En la comunicación de noticias a los ciudadanos, en la recordación de fechas, en los textos de los formularios, en la atención que se brinde a quien lo solicite, ha habido un cambio en el lenguaje que influye sobre el clima de opinión.

      Si ha variado la cultura tributaria, tendrían que contrastarse las respuestas sobre temas tributarios en las encuestas hoy en día con encuestas sobre el tema previas a la transformación, pero estas no existen.

      Al final del gobierno de Garzón, el clima de opinión favorable a los tributos parecía desvanecerse. Sin embargo, en la administración Moreno se cobró la valorización y se hizo la actualización catastral, y a pesar de las denuncias de corrupción y desgreño que se desataron al final de su administración, no se abrió el campo político para los buscapleitos contra los impuestos. Se trataría de una señal esperan- zadora ya que, en medio de ires y venires, Bogotá avanzaría hacia una sociedad más integrada que acepta el pago de tributos como una condición clave para crear una capital con futuro.

      Acontecimientos en el campo fiscal han sido muy importantes durante el periodo de Gustavo Petro. El formulario para el cobro de impuestos voluntarios soportado en los decretos de 2002 sigue vigente, con la opción de pago voluntario sin lista de proyectos, sin acciones de promoción y sin información pública sobre el monto del recaudo tributario logrado. En esas condiciones de indiferencia, el recaudo por esta modalidad seguramente ha seguido cayendo. El cobro de valorización se cuestionó en un discurso que no quedó claro, con la decisión de pagar algunas obras con recursos de crédito, una cuenta en el futuro que se diluye. El crecimiento de los precios del suelo aumentó los valores de los inmuebles, que con la actualización catastral que se diseñó en el periodo del secretario Juan Ricardo Ortega y el fin de la vigencia del acuerdo que diluía el efecto de las reformas mediante la figura de “ajustes por equidad tributaria” han venido aumentando el recaudo, originándose un conato de rebelión que no pasó a mayores. El recaudo sigue subiendo y al mismo tiempo aparecieron los políticos con proyectos de ley del tipo “a ver qué pasa” para limitar la capacidad tributaria de los municipios con el pretexto de defender a los ciudadanos. Estos y otros hechos de este polémico periodo ameritarían extender el estudio para incorporarlo, pero eso no fue posible. El análisis se mantiene para el periodo 1992-2011.

      Agradezco a los exfuncionarios del periodo las entrevistas que me aceptaron: Fidel Castaño Duque, María Camila Uribe en sus calidades de directores distritales de impuestos y Carmenza Saldías y Pedro Rodríguez en sus calidades de secretarios de Hacienda. Agradezco en especial a quienes eran durante el estudio la directora de impuestos, Gloria Nancy Jara, y secretario de Hacienda, Juan Ricardo Ortega, por la atención que prestaron al tema y por el tiempo que invirtieron en las discusiones que sostuvimos. En todo caso, el contenido refleja mis ideas, que no necesariamente coinciden con las de ellos.

      Por supuesto, agradezco a Carmenza Saldías y a Diego Pardo por su significativo aporte al contenido del tercer capítulo, y a Constanza Cubillos por el trabajo de sistematización de las noticias de El Tiempo.

      Finalmente, agradezco a Mónica Páez Sierra, Óscar Enrique Alfonso y Wilson Enrique Colmenares Moreno, quienes me apoyaron con la gestión de citas y referencias bibliográficas, corrección de estilo y gestión editorial del libro.

      Todos ellos quedan exonerados de cualquier culpa por los errores e impertinencias.

      Paul Bromberg Z.

      Carmen de Apicalá, Tolima

      Mayo de 2015

      Capítulo 1

      ¿Qué es cultura tributaria?

      Se considerará más adelante cada una de las acciones que se han venido ejecutando a partir de 1995 bajo el nombre de cultura tributaria, pero tomaré como punto de partida la definición original de este programa:

      Conjunto de valores y principios que determinan las actitudes de los ciudadanos para que asuman el deber tributario y el conjunto de fortalezas institucionales de la administración para el cumplimiento efectivo de su función retributiva en el mejoramiento de las condiciones de vida y la construcción de ciudad (Castaño Duque, 2002, p. 9).

      A primera vista, la definición contiene dos campos distintos: el primero evoca la noción de cultura ciudadana; es decir, actitudes de los ciudadanos frente al cumplimiento de la ley, en este