Antikorruptions-Compliance. Simon Schafer

ein und verursacht, wenn es effektiv sein soll, einen nicht unerheblichen bürokratischen Aufwand. Das Interessenkonfliktoffenlegungsmodell ist tendenziell lückenhaft, erfordert aber weniger bürokratischen Aufwand und greift auch nicht so intensiv in die informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen ein.

II. Die für Mitglieder des Bundestags geltenden Regelungen

1. Einleitung

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Das Interessenkonfliktoffenlegungsmodell (Rn. 8) liegt auch den für den Bundestag geltenden Vorschriften der §§ 44a, 44b AbgG, VR und AB zugrunde.[28] Die beiden zentralen Regelungsgegenstände sind zum einen Nebentätigkeiten – entgeltliche wie unentgeltliche – sowie damit ggf. generierte Einnahmen, zum anderen materielle Zuwendungen.[29] Eine allgemeine Vermögensoffenlegungspflicht gibt es nicht.[30] Lediglich Unternehmensanteile müssen ab einer bestimmten Größenordnung angezeigt und veröffentlicht werden,[31] ebenso Vereinbarungen, wonach dem Mandatsträger während oder nach Beendigung seiner Mitgliedschaft im Parlament bestimmte Tätigkeiten übertragen oder Vermögensvorteile zugewendet werden sollen.[32] Angezeigt und zum Teil veröffentlicht werden auch bestimmte Tätigkeiten, die er vor dem Mandat ausgeübt hat.[33] Kein Regelungsgegenstand sind immaterielle Vorteile, die der Abgeordnete erhält,[34] sowie Aktivitäten von und Zuwendungen an Familienangehörige oder sonstige ihm nahestehende Personen.[35] Eine indirekte Betroffenheit von Dritten ist aber insoweit gegeben, als Unternehmen oder sonstige natürliche oder juristische Personen, bei denen der Abgeordnete einer anzeigepflichtigen Nebentätigkeit nachgeht oder von denen er Spenden erhält, grundsätzlich ebenfalls anzuzeigen und zu veröffentlichen sind (Rn. 11, 16).

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Im Regelungsbereich „Nebentätigkeiten“ geht es überwiegend um Herstellung von Transparenz durch Anzeige- und Veröffentlichungspflichten. Der Bereich „materielle Zuwendungen“ ist dagegen stärker durch Annahmeverbote geprägt, außer bei Spenden, die grundsätzlich angenommen werden dürfen, ab einer bestimmten Größenordnung aber anzuzeigen und zu veröffentlichen sind.[36] Für Pflichtverletzungen gibt es ein spezielles parlamentsrechtliches Sanktionssystem, das – abhängig von der Schwere des Verstoßes – drei Stufen umfasst: (1) Ermahnung durch den Parlamentspräsidenten (für minder schwere Fälle oder Fahrlässigkeit); (2) Veröffentlichung des Regelverstoßes in Form einer Parlamentsdrucksache (für mittelschwere Verstöße); (3) Verhängung eines Ordnungsgeldes (für besonders gravierende Fälle).[37] Unzulässige Zuwendungen muss der Abgeordnete abführen.[38] In Zweifelsfragen ist er verpflichtet, sich durch Rückfragen beim Präsidenten über den Inhalt seiner Pflichten nach den VR zu vergewissern.[39]

2. Nebentätigkeiten

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Entgeltliche Nebentätigkeiten neben dem Mandat sind dem Bundestagspräsidenten anzuzeigen, ebenso die damit erwirtschafteten Einnahmen, wenn sie bestimmte Bagatellgrenzen überschreiten.[40] Dieser veröffentlicht sie im Internet, im Falle der Einkünfte allerdings nicht die genauen Beträge, sondern nur die Spannbreite, innerhalb derer diese sich bewegen (sog. Einkommensstufen).[41] Anzuzeigen und zu veröffentlichen sind grundsätzlich auch die Arbeitgeber bzw. Vertragspartner, für die der Mandatsträger tätig geworden ist, es sei denn dieser kann sich insoweit auf eine gesetzliche oder vertragliche Verschwiegenheitspflicht berufen.[42] Ist der Mandatsträger entgeltlich mit einem Gegenstand beschäftigt, der in einem Ausschuss des Bundestages zur Beratung ansteht, muss er dies im Ausschuss offenlegen, sofern sich die Interessenverknüpfung nicht schon aus den bereits veröffentlichten Angaben zu seinen Nebentätigkeiten und -einkünften ergibt.[43] Er ist aber nicht an der weiteren Mitwirkung in dieser Angelegenheit im Ausschuss oder im Plenum gehindert; Befangenheitsregelungen sind bei Abgeordneten die Ausnahme.[44]

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Die Transparenzregeln[45] sind aber keineswegs auf entgeltliche Nebentätigkeiten beschränkt. Anzuzeigen und zu veröffentlichen sind vielmehr auch Tätigkeiten in Gremien von Unternehmen, Verbänden, Vereinen und Stiftungen sowie Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts, unabhängig davon, ob sie entgeltlich oder unentgeltlich ausgeübt werden. Das betrifft z.B. Aufsichtsrats- und Vorstandstätigkeiten, aber auch Tätigkeiten in (beratenden) Beiräten und Kuratorien. Werden mit solch einer Gremientätigkeit Einnahmen erzielt, sind diese ebenfalls wie Einnahmen aus sonstigen entgeltlichen Tätigkeiten offenlegungspflichtig.[46]

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Die Ausübung von Nebentätigkeiten unterliegt also umfangreichen Offenlegungspflichten, dafür aber kaum Beschränkungen. Insbesondere bedarf sie – anders als bei Beamten – keiner Genehmigung.[47] Allerdings trifft den Abgeordneten die (freilich nicht sanktionsbewehrte) Pflicht, zu gewährleisten, dass die Ausübung seines Mandats weiterhin „im Mittelpunkt“ seiner Tätigkeit steht.[48] Ferner sind Hinweise auf die Mitgliedschaft im Parlament in beruflichen und geschäftlichen Angelegenheiten unzulässig.[49] Mit dem Mandat darf also nicht im Rahmen entgeltlicher Nebentätigkeiten geworben werden.[50] Schließlich dürfen mit Nebentätigkeiten keine Einnahmen generiert werden, die im Widerspruch zu den Annahmeverboten stehen, die in § 44a Abs. 2 S. 1 bis 3 AbgG in Bezug auf materielle Zuwendungen an Mitglieder des Bundestages statuiert sind.

3. Materielle Zuwendungen

a) Überblick

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Nach § 44a Abs. 2 S. 1 AbgG darf ein Mitglied des Bundestages „[f]ür die Ausübung des Mandats [. . .] keine anderen als die gesetzlich vorgesehenen Zuwendungen oder andere Vermögensvorteile annehmen.“ § 44a Abs. 2 S. 2 AbgG verbietet „insbesondere die Annahme von Geld oder von geldwerten Zuwendungen, die nur deshalb gewährt werden, weil dafür die Vertretung und Durchsetzung der Interessen des Leistenden im Bundestag erwartet wird.“ Gem. § 44a Abs. 2 S. 3 AbgG ist „ferner die Annahme von Geld oder von geldwerten Zuwendungen [unzulässig], wenn diese Leistung ohne angemessene Gegenleistung des Mitglieds des Bundestags gewährt wird.“ „Die Entgegennahme von Spenden“, so heißt es in § 44a Abs. 2 S. 4 AbgG dann allerdings weiter, „bleibt unberührt.“ Spenden sind gem. § 44b Nr. 3 AbgG vielmehr einem eigenen, in den Verhaltensregeln, also auf untergesetzlicher Ebene (Rn. 7) zu statuierenden Regelungsregime zu unterwerfen, das neben Rechnungsführungs- und Anzeigepflichten auch Annahmeverbote enthalten muss.[51] Dieses Regelungsregime findet sich in § 4 Abs. 1 bis 5 VR.

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§ 4 Abs. 1 bis 5 VR erfassen ausschließlich Abgeordnetenspenden (Rn. 16 ff.), d.h. Vermögenswerte, die einem Abgeordneten zur Unterstützung seiner politischen Tätigkeit zur Verfügung gestellt werden.[52] Beispiele sind Geld oder Sachmittel für den Wahlkampf, die mietfreie Überlassung von Räumen für die Nutzung als Wahlkreisbüro oder die Übernahme der Eintritts-, Reise- und Aufenthaltskosten für Veranstaltungen, an denen der Parlamentarier im Rahmen seiner politischen Tätigkeit teilnimmt.[53] Vermögenswerte,