Besonderes Verwaltungsrecht. Mathias Schubert

zum Besten der kreisangehörigen Gemeinden und ihrer Einwohner nach den Grundsätzen der gemeindlichen Selbstverwaltung zu betreuen haben, sind Gemeindeverbände[41] und Gebietskörperschaften (Art. 10 I bay.Verf., Art. 1 bay.LKrO; § 88 m.v.KVerf.; § 3 I NKomVG; § 1 KrO NRW). Damit ist zum einen die Körperschaftsstruktur betont, zum anderen wird klargestellt, dass es sich um kommunale Rechtssubjekte oberhalb der Ortsebene handelt, denen ein umfassender, gesetzlich geformter, auf Dauer ausgerichteter, eigenverantwortlich zu erledigender Aufgabenbestand zukommt. In diesem Sinne legt § 2 I 1 KrO NRW fest, dass die Kreise, soweit nicht gesetzlich ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung zur Wahrnehmung der auf ihr Gebiet begrenzten überörtlichen Angelegenheiten sind (vgl ähnlich § 3 II NKomVG)[42].

a) Kreisaufgaben

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      Zu den überörtlichen Kreisaufgaben gehören zunächst die eigenen, substantiell als überörtlich zu qualifizierenden Aufgaben.

Insoweit wird vielfach noch zwischen sog. Existenzaufgaben (solche, die mit der Kreisexistenz notwendigerweise zusammenhängen, wie Organisations- und Personalaufgaben) und flächenbezogenen, damit kreisintegralen Sachaufgaben (wie die Unterhaltung von Kreisstraßen oder Organisation des öffentlichen Personennahverkehrs) unterschieden[43]. Nicht zu den originären Kreisaufgaben, sondern zu den auf örtlicher Ebene zu erfüllenden Aufgaben gehört etwa die Stromversorgung[44].

Neben gewissen das gemeindliche Aufgabenspektrum ergänzenden Agenden[45] wird dazu auch die Wahrnehmung der sog. „Ausgleichsfunktion der Landkreise“ gezählt, die auf eine annähernd gleichwertige Wahrnehmung der örtlichen Verwaltungsaufgaben in allen kreisangehörigen Gemeinden abzielt[46] (s. auch unten Rn 75).

Dass bei einer solchen Aufgabenbeschreibung kompetentielle Konflikte zwischen Gemeinden und Kreisen in manchem Sachgebiet (Bsp.: Abfallentsorgung) gewissermaßen vorprogrammiert sind, dürfte einleuchten (näher unten Rn 52 ff)[47].

      In einigen Ländern finden sich ausdrückliche Vorgaben im Sinne einer Kompetenz-Kompetenz des Kreises.

Vgl etwa § 2 II bd.wtt.LKreisO: „Hat der Landkreis im Rahmen seines Wirkungskreises für die Erfüllung einer Aufgabe ausreichende Einrichtungen geschaffen oder übernommen, kann der Kreistag mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen aller Mitglieder mit Wirkung gegenüber den Gemeinden beschließen, dass diese Aufgabe für die durch die Einrichtung versorgten Teile des Landkreises zu seiner ausschließlichen Zuständigkeit gehört.“[48]

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Strittig ist vor allem, inwieweit das Instrument der Kreisumlage (u. Rn 343) als einer „Fehlbetragsdeckungsabgabe, die von den Gemeinden nach Maßgabe ihrer Finanzkraft für den Kreishaushalt aufzubringen ist“,[49] zur Finanzierung von Ergänzungs- oder Ausgleichsaufgaben eingesetzt werden darf.

Keine grds. verfassungsrechtlichen Bedenken hiergegen hat BVerwGE 101, 99 (102 ff), da die Gewährung von Zuschüssen an kreisangehörige Gemeinden oder an private Dritte keine im Hinblick auf Art. 28 II 1 GG unzulässige Aufgabenverlagerung darstelle, sondern eigentlich sogar den gemeindlichen Zuständigkeitsvorrang bekräftige[50].

b) Kreisgebiet

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      Das Kreisgebiet umschließt die Gebiete der kreisangehörigen Gemeinden. Es bildet zugleich den Bezirk der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde (vgl § 1 III KreisO NRW, §§ 6 I 2, 23 I 2 NKomVG).

      So agiert der Landrat in den Flächenstaaten regelmäßig als untere staatliche Verwaltungsbehörde (vgl etwa §§ 58, 59 KreisO NRW). Abweichend in Nds.: Zwar erfüllt der Landkreis als Träger der unteren Verwaltungsbehörde staatliche Aufgaben (vgl § 6 I 2 NKomVG); mangels einer entsprechenden Regelung ist jedoch weder der Landrat noch ein sonstiges Kreisorgan zugleich die untere Verwaltungsbehörde, eine Organleihe findet nicht statt.

c) Parallelen zu den Gemeindeordnungen

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      Zum Namensrecht, zum Gebietsbestand und -zuschnitt verhalten sich die Kreisordnungen – wie übrigens auch in anderen Teilen – in weitgehender Parallele zu den Gemeindeordnungen, auf die zudem mehrfach verwiesen wird, sodass die in §§ 3 ff dieser Darstellung enthaltenen Aussagen zur Rechtsstellung der Gemeinden grundsätzlich auch für die Kreise gelten. Niedersachsen hat mit seinem 2011 erlassenen NKomVG aus Gründen der Normvereinfachung und Deregulierung auf unterschiedliche Gesetze verzichtet, so dass es dort der Verweisungstechnik nicht mehr bedarf. Stattdessen gibt es einheitliche Regeln für alle „Kommunen“ (s.o. Rn 13), und gemeinsame Oberbegriffe für die kommunalen Organe („Vertretung“, „Hauptausschuss“ und „Hauptverwaltungsbeamtin oder Hauptverwaltungsbeamter“, vgl § 7 I NKomVG). In Sachsen-Anhalt hat das Kommunalverfassungsgesetz vom 17.7.2014 zu einer ähnlichen Normvereinfachung geführt.

3. Höherstufige Gemeindeverbände

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Neben den Kreisen bestehen in einzelnen Bundesländern des Weiteren noch höherstufige, regional ausgerichtete Gemeindeverbände[51].

a) Landschaftsverbände und Bezirke

So finden sich in NRW die Landschaftsverbände[52] und in Bayern die Bezirke.

Die beiden Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe sind ausweislich der LVerbO NRW[53], öffentlich-rechtliche Selbstverwaltungskörperschaften mit eigenen Organen (Landschaftsversammlung, Landschaftsausschuss und Direktor des Landschaftsverbandes), die gesetzlich festgelegte Aufgaben (namentlich in den Bereichen Wohlfahrtspflege, landschaftliche Kulturpflege und Kommunalwirtschaft) erfüllen[54]. Die Finanzierung der Aufgaben der beiden Landschaftsverbände erfolgt weiten teils über eine von ihren Mitgliedskörperschaften (Kreisen und kreisfreien Städten) aufzubringende Landschaftsumlage[55].

Die Bezirke sind gemäß der bay. Bezirksordnung (BezO)[56] Gebietskörperschaften mit überörtlichem Wirkungskreis, die Aufgaben zu erfüllen haben, welche über die Zuständigkeit oder das Leistungsvermögen der Kreise und kreisfreien Städte hinausgehen. Sie handeln durch eigene Bezirksorgane (Bezirkstag, Bezirksausschüsse, Bezirkspräsident) und verfügen über einen eigenen Haushalt (mit der Möglichkeit der Abgabenerhebung und dem Instrument der Bezirksumlage).

      Art. 75 m.v.Verf. sieht zur Pflege und Förderung insbes. geschichtlicher, kultureller und landschaftlicher Besonderheiten der Landesteile Mecklenburg und Vorpommern ausdrücklich die Möglichkeit zur Errichtung von Landschaftsverbänden mit dem Recht auf Selbstverwaltung vor.

b) Stadt-Umland-Verbände

In einigen Fällen haben die Landesgesetzgeber ausdrücklich angeordnet, dass bestimmte Stadt-Umland-Verbände, dh Organisationseinheiten zur kooperativen Erledigung von Verwaltungsaufgaben in Stadt-Umland-Verdichtungsräumen, einen Gemeindeverband iSd Art. 28 II GG darstellen[57].

4. Samtgemeinden, Verbandsgemeinden, Ämter

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