El dinero de la democracia. Francisco Durand

organismos internacionales, y los especialistas en ética empresarial, coinciden en considerar que se pueden proponer cambios legislativos y normativos como una forma adecuada de enfrentar los problemas que derivan de la relación entre dinero y política. En ningún trabajo, sin embargo, se han analizado en detalle las lógicas que están detrás de los partidos para obtener ingentes sumas de dinero y las modalidades que desarrollan para cumplir sus propósitos, ni tampoco la lógica de las corporaciones para realizar grandes inversiones electorales. ¿Cómo juzgar, entonces, aquello que no se conoce suficientemente? ¿Tiene mayor sentido proponer una serie de reformas si no se hace primero una evaluación a fondo de los grandes donantes y sus formas de canalizar recursos a los partidos?

      Levantamos estas interrogantes ante la constatación de que los estudios específicos sobre cómo el dinero influye en la política son considerablemente escasos, lo que hace urgente llenar ese vacío, a pesar de las dificultades de obtener información, para, de ese modo, partir del diagnóstico de la gran financiación de elecciones que pueden servir de base de las propuestas.

      Una de las principales cuestiones que emergen de esta discusión, y que debemos comprobar y rechazar con estudios concretos, es si los partidos dependen de los grandes donantes privados, incluso en aquellos países donde el Estado brinda financiación pública directa, lo que justifica priorizar su estudio. Aquí la discusión se desdobla entre quienes estudian la financiación ilegal (Rivas, 2017), preocupados por el uso que pueda darle el crimen organizado, y quienes consideran la legal, en la que destacan las corporaciones.

      La democracia del dinero

      La gran pregunta es si, de este modo, con estas propuestas se están generando formas efectivas de influencia de los financistas sobre los partidos y el sistema político (los tres poderes del Estado), y si dicha influencia se relaciona con otros instrumentos como el lobby, la puerta giratoria y el soborno. En síntesis, si la financiación de campañas electorales es el inicio de un proceso más amplio y complejo de relaciones colusivas, partidos-grandes donantes, y de formas de influencia que pueden derivar fácilmente en corrupción (Campos & Giovannoni, 2007; Rivas, 2017), se puede llegar a la preocupante conclusión, sobre todo en América Latina, de que «la gente vota, pero los recursos deciden» (García, 2001-2002, p. 522).

      El tema de fuentes dudosas o ilegales ligado a la corrupción como causa y efecto está relacionado no solo con las redes ilícitas y el crimen organizado (Casas-Zamora & Zovatto, 2012, p. 6; OCDE, 2017, p. 155; OEA, 2011, p. 100; Rivas, 2017), sino también con una serie de escándalos de sobornos de empresas legalmente constituidas.

      De este modo, de la discusión de financiación de campañas y la constatación de que los grandes donantes pueden armar una red de influencias que se prolongue, una vez formados los gobiernos, pasamos rápidamente a la discusión de la captura del Estado: que las corporaciones (legales o ilegales) están en posición de influir el proceso de toma de decisiones, sea para «comprar leyes» (Hellman & Kaufmann, 2001) o para «dictarlas» (Durand, 2017a; Omelyanshuk, 2001).

      La discusión de financiación electoral, entonces, es como una llave que abre una puerta que conduce a una sala mayor. Nos lleva a ver la esencia misma de un sistema político y una sociedad, y permite echar luces sobre la calidad (o falta de calidad) de los partidos políticos. También hace visible la manera en que funciona el Estado a partir de influencias que se originan cuando el dinero privado legal e ilegal discurre hacia los partidos y si es un mecanismo efectivo de captura del Estado, como se pregunta la OCDE, que solo lo ve como posibilidad, no como hecho (OCDE, 2017; Perdomo & Bucher, 2016, p. 133). Y, finalmente, revela si mejora o no la calidad de la democracia, en tanto el financiamiento privado tiene, o puede tener, una serie de efectos negativos.

      Basta mencionar sobre este último punto las opiniones de García. Yendo más allá de las virtudes formales de la democracia, del derecho de los individuos y las organizaciones para realizar aportes, se argumenta que, por la manera como están organizadas las sociedades latinoamericanas, tomando en cuenta no solo los partidos y las normas de financiación, se han producido situaciones que favorecen al poder económico. Estamos, debido a la alta concentración de este poder, frente a una «dinerocracia». Las consecuencias son claras. El incesante flujo de grandes sumas de dinero, sumas cada vez mayores (en condiciones de opacidad, sin la debida regulación), genera: «síntomas de un desarreglo generalizado […] desencanto, rechazo, desconcierto […]» (2001-2002, p. 527).

      Estas afirmaciones surgen en las primeras décadas del siglo XXI en plena democratización de América Latina y otros continentes. Se puede afirmar que, a pesar de los avances de algunas reformas en materia regulatoria y financiación política, en lo sustantitvo, no parece haber cambiado la relación problemática de dinero y política, pero sí en la manera como es vista. Ha dado lugar a remezones políticos, incluso en la más organizada democracia de América Latina, una que cuenta con los partidos más sólidos: Chile. Olas de protesta en 2019 han sacudido la democracia formal a partir de la ocupación de plazas, calles y carreteras, durante semanas, por gente que reclama cambios que la democracia formal bloqueaba o no se atrevía a proponer por influencias de las elites económicas sobre los partidos y gobiernos.

      Existe otro problema de legitimidad además del desencanto o, en todo caso, se trata de un factor que lo acentúa: el efecto de los escándalos nacionales e internacionales de corrupción sobre el cual conviene incidir. El caso que destaca más es Lava Jato del Brasil, en particular una empresa, la constructora Odebrecht. Este caso estalló en 2014 y, por las investigaciones a que dio lugar en más de diez países latinoamericanos y dos africanos, tiene efectos que se prolongan hasta este 2020 y probablemente sigan por un tiempo más. Lo distintivo del caso Odebrecht es que financiaba elecciones de modo regular a numerosos partidos y candidatos en los países donde era favorecida con contratos de obras públicas, y recurría también a los sobornos y otros mecanismos de influencia para inflar presupuestos y obtener sobreganancias (Cabral & Oliveira, 2017; Durand, 2018; Rodríguez, 2019). Gracias a este y de otros casos, de fuerte impacto en el caso peruano, brasileño y otros países, al punto que ha hecho caer a varios presidentes, tenemos mejores elementos de juicio para ilustrar casos concretos de cómo el dinero ha estado en campaña y estimar, al mismo tiempo, sus efectos en la legitimidad de elecciones ganadas, financiadas bajo la mesa.

      Al respecto, Casas-Zamora afirma, en un artículo del New York Times del 26 de julio de 2019, que el efecto de los escándalos de corrupción y su relación con la financiación electoral ha sido devastador para la imagen de la democracia:

      En el último lustro, América Latina ha sido sacudida por una sucesión de grandes escándalos de corrupción, casi todos con una relación directa o indirecta con el financiamiento de campañas. Así fue con la Operación Lava Jato en Brasil, donde el monumental desfalco de Petrobras terminó alimentando las arcas de casi todos los partidos. Fue así también con el saqueo del Instituto Hondureño de Seguridad Social, del cual, presumiblemente, cientos de miles de dólares fueron a parar a la primera campaña del presidente Juan Orlando Hernández. Lo fue, asimismo, con los casos de los conglomerados Penta y Soquimich en Chile, que develaron una trama de financiamiento ilegal y evasión fiscal que salpicó prácticamente a todas las agrupaciones políticas, incluyendo las campañas de la expresidenta Michelle Bachelet y del actual mandatario Sebastián Piñera. Y así fue, sobre todo, con la maraña del caso Odebrecht, cuyas ramificaciones se han extendido como una mancha por todo el continente. Cada uno de estos escándalos ha sido un trauma para la democracia en la región (párr. 2).

      En realidad, como queremos demostrar, el tema de fondo no son las donaciones, sino las grandes donaciones, que se conocen poco o simplemente se desconocen o minimizan. Algunos casos emergen de vez en cuando, pero no tenemos una visión de conjunto. Este lado de la luna no se ilumina ni se explora porque todos los principales actores lo ocultan: gran parte de las grandes donaciones no se pueden identificar al no declararse, al camuflarse cuando los partidos reportan ingresos, al ocurrir como gastos de campaña pagados directamente por el donante, al ser objeto de entregas en efectivo a los candidatos, o en especie, o por ocurrir como financiación indirecta. Los grandes donantes y los partidos y candidatos receptores prefieren guardar silencio y los organismos reguladores no colaboran al ser poco eficaces y transparentes, o simplemente, desinteresados en regular a los partidos y