La política del "mientras tanto". Pilar Arcidiácono

perdieron su potencialidad. Esa toma de posición se vinculó con el intento de recuperación del rol del Estado como mecanismo de diferenciación tanto del “Estado débil” de 2001-2002 como del Estado de los 90 que desarrolló programas que delegaron funciones en organizaciones de la sociedad civil.

      Asimismo este trabajo analiza la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), creada en octubre de 2009 como un subsistema no contributivo dentro del régimen de las Asignaciones Familiares (AAFF), destinado especialmente a los hijos de los trabajadores informales y desocupados.[5] Esta medida impacta directamente en los niveles de pobreza e indigencia, al transferir ingresos a los hogares y cubriendo hacia febrero de 2011 a 3.507.988 niños (ANSES, 2011). La AUH absorbió parte de los receptores que aún tenía el PJJHD (y también del Programa Familias por la Inclusión Social); a la vez que implicó una reactualización del debate sobre universalidad/antiuniversalidad en materia de transferencia de ingresos que se había durante todos los años previos, lo que puso en el centro de la escena la discusión del bienestar por fuera de la participación en el marcado de trabajo formal.

      En definitiva, este libro analiza el campo de las políticas sociales nacionales que fueron implementadas en Argentina a partir de la crisis de 2001 en tres áreas de intervención (transferencia de ingresos, alimentación-nutrición, desarrollo local-economía social). Especialmente, ofrece un abordaje integral, lejos de una mirada que se consuma en los programas sociales de manera aislada; capta el rol de los diferentes actores de política pública (como los grandes ausentes) y finalmente, sin desconocer la crisis de 2001-2002 como un hito, comprende esos procesos a la luz de rupturas y continuidades con períodos anteriores. Se abarca el período de crisis y la etapa de recuperación a la vez que las fases de diseño e implementación de cada una de las políticas que permite abarcar las gestiones presidenciales (Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández) y se brinda información sobre el proceso de diseño de cada una de las políticas pero también sobre su implementación.

      Asimismo este trabajo ofrece una mirada sobre las razones y supuestos que se sostuvieron desde diferentes ámbitos para avalar y propiciar el protagonismo de la esfera sociedad civil. Pondrá foco en las OSC que fueron constituyéndose como actores de política pública (interlocutores válidos ante el Estado) y que actuaron en el campo del diseño y la instalación de temas en la agenda pública y estatal. Con este análisis se busca romper con interpretaciones que le atribuyen a la sociedad civil virtudes per se en la provisión de bienestar, frente a un espacio estatal que se expresa como corrupto e ineficiente. El análisis desarrollado trasciende la visión “antipolítica” o “apolítica” sobre la sociedad civil para pensar en clave de politización, a partir de una aproximación propia del campo de las políticas sociales y de los estudios del bienestar (sociedad civil en tanto esfera del bienestar) con perspectivas próximas al campo de la teoría política.

      En cuanto a la metodología que guió este trabajo, el estudio de caso de las políticas sociales seleccionadas se basó en un abordaje cualitativo, desde una perspectiva macrosocial, mediante, por un lado, el análisis de las representaciones sociales de los actores claves de las políticas analizadas (funcionarios estatales, líderes de OSC, investigadores y académicos)[6] y, por otro lado, el análisis de los documentos públicos que le dan sustento legal y operativo. En tal sentido, combina un enfoque de análisis de política pública (atravesado por una perspectiva de género y derechos) con un enfoque de sociología interpretativa como modo de comprensión del desarrollo de las políticas bajo estudio.

      En ese marco, algunas de las preguntas que se plantea esta investigación son las siguientes: ¿De qué manera se concibió el bienestar desde la intervención estatal después de la crisis y en contextos de recuperación económica? ¿Cómo se plasmó el discurso de los derechos en los programas sociales? ¿Mayor presencia estatal fue igual a mayor protección de los derechos? ¿Cuál fue el potencial desmercantilizador y desfamiliarizador que plantean las intervenciones? ¿Qué tipo de modalidades de articulación Estado y sociedad civil se desarrollaron? ¿Cuáles son las razones y supuestos que explican la participación de la sociedad en las políticas seleccionadas? ¿Cuáles fueron los alcances y límites de la sociedad civil como fuente de bienestar para diseñar, proponer e implementar políticas? ¿Cuáles son los cambios que introduce la AUH como así también sus continuidades con las políticas anteriores? ¿Qué se entiende por “universal” en esta política?

      En cuanto al índice de secciones, en el capítulo 1 se analizarán elementos centrales de la crisis 2001-2002 y del contexto de recuperación económica (2003 en adelante) con especial énfasis en las políticas destinadas para trabajadores asalariados. En el capítulo 2 se indagará sobre los tres programas sociales de mayor relevancia después de la crisis 2001/2: Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados “Derecho familiar de inclusión social”, Plan Nacional de Seguridad Alimentaria "El Hambre más urgente" y Plan Desarrollo Local y Economía “Manos a la obra”. El análisis identifica los supuestos teóricos y políticos en los que se enmarcan como los antecedentes inmediatos en cada uno de ellos. Se presentan datos respecto del desempeño de cada plan (gasto, cobertura e impacto) y también se abordan las modalidades de relación Estado-sociedad civil que se han adoptado en cada caso. En este capítulo se consideran los siguientes corpus de información: a) normativa nacional de los tres programas seleccionados; b) material institucional de los tres programas: esto incluye evaluaciones internas y externas de la implementación de las políticas como así también materiales de difusión, instructivos y manuales.

      Los capítulos 3 y 4 (“Bienestar, derechos y programas sociales” y “El protagonismo de la sociedad civil en los programas sociales” respectivamente) combinan discusiones teóricas sobre los diferentes núcleos conceptuales con la evidencia empírica basada en el trabajo de campo principalmente en entrevistas en profundidad semiestructuradas a informantes clave (actores estatales, sociales relevantes y académicos). En el capítulo 5 se analiza la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social, con especial consideración a las rupturas y continuidades con respecto a las intervenciones estatales que la precedieron. Finalmente se encontrarán las conclusiones, bibliografía y anexo metodológico.

      Capítulo 1

       Entre la crisis y la recuperación

       El protagonismo de la política laboral como política social

      1. Recordando los sucesos de 2001-2002

      Durante los días 19 y 20 de diciembre de 2001 en Argentina sucedieron episodios que evidenciaron una crisis profunda y multiforme (política, económica, social, laboral). Sus consecuencias inmediatas fueron la renuncia del presidente Fernando de la Rúa, la sucesión de cinco presidentes en diez días, y un saldo de veinticinco muertos y más de cuatrocientos heridos debido a los diferentes reclamos sociales en las calles. Probablemente hay un sinnúmero de acontecimientos que conllevaron a este desenlace, pero sin duda al menos tres resultaron claves: la renuncia del entonces vicepresidente de la Nación (Carlos “Chacho” Álvarez) el 11 de octubre de 2000, el alto nivel de “voto bronca” en las elecciones legislativas del 14 de octubre de 2001 y la implementación de llamado “corralito bancario” el 3 de diciembre de 2001. Todo esto estuvo acompañado por un contexto de recesión económica y el consecuente deterioro de las condiciones socioeconómicas y laborales (incremento exponencial de la pobreza e indigencia, del desempleo, de la precariedad e informalidad laboral, de la brecha entre los más ricos y los más pobres).

      En la consigna “Que se vayan todos, que no quede ni uno solo” quedaba reflejado el estado de ánimo de amplios sectores de la sociedad argentina, que planteaba un cuestionamiento a las instituciones y su funcionamiento, pero fundamentalmente a quienes actúan en y por medio de ellas. Entre otras cosas la sociedad vivió la debacle económica como un fracaso de la dirigencia política; es decir, como la incapacidad de los representantes para generar respuestas a las necesidades de quienes representaban. El “voto bronca” agrupó en las elecciones legislativas las altas tasas de votos en blanco y nulos (aproximadamente un 30% del total de los comicios). Este fenómeno representó el recrudecimiento del descontento de la ciudadanía fundamentalmente con relación a la oferta política y en algunos casos más en general con los partidos políticos y las instituciones tradicionales de la democracia representativa. Aquello que se