Podstawy ekonomii integracji europejskiej. Anna Zielińska-Głębocka

Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex), Europejska Agencja Środowiska (EEA), Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Europejska Agencja Leków (EMA), Europejski Urząd Policji (Europol), Europejska Jednostka Współpracy Sądowej (Eurojust); realizowane są nowe programy działania (np. strategia lizbońska, strategia Europa 2020), zawierane są nowe porozumienia międzyrządowe, np. układ z Schengen, pakt stabilności i wzrostu, pakt fiskalny itd.

      W celu realizacji procesu pogłębiania integracji została wybrana metoda kooperatywnego federalizmu, łącząca funkcje wykonawcze instytucji narodowych i wspólnotowych. Federalizacja, nazywana metodą wspólnotową, oznacza, że kraje zgadzają się na wspólne zasady i cele oraz na działania instytucji wspólnotowych (ponadnarodowych) niezbędne do ich osiągnięcia. Z kolei kooperacja, określana też jako metoda współpracy międzyrządowej, przejawia się we współdziałaniu krajów w imię narodowych i wspólnotowych interesów, przy zagwarantowaniu państwom członkowskim pewnego poziomu autonomii.

      W ostatnich dekadach dokonały się w ugrupowaniu europejskim kluczowe zmiany ustrojowe, nastąpiło przejście do nowego etapu integracji, przewidującego tworzenie coraz ściślejszego związku między narodami Europy w formie Unii Europejskiej. Początki tych zmian zostały wprowadzone w traktacie z Maastricht (Traktacie o UE), podpisanym 7 lutego 1992 (wszedł w życie 1 listopada 1993). Traktat ten ustanawiał UE opartą na trzech filarach: pierwszy stanowiła Wspólnota Europejska (zastępująca EWG, EWWiS, oraz Euratom), drugi – wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, a trzeci – współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Zapowiadał także powstanie unii gospodarczej i walutowej, określając jednocześnie kryteria przystąpienia do unii walutowej, znane jako „kryteria z Maastricht”.

      Kolejny krok w budowie UE przyniósł traktat z Lizbony podpisany 13 grudnia 2007 (wszedł w życie 1 grudnia 2009), który objął dwa traktaty o takiej samej mocy prawnej: Traktat o UE (TUE), który w sposób ogólny definiuje podstawowe zasady, wartości i cele UE, oraz Traktat o funkcjonowaniu UE (TFUE), koncentrujący się głównie na jej problemach społeczno-gospodarczych. Traktat z Lizbony zniósł, pochodzący z Maastricht, podział UE na trzy filary, postanawiając, że UE zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym.

      Zgodnie z traktatem lizbońskim, państwa członkowskie przyznają UE kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów i są zdecydowane kontynuować „proces tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy”. Traktat z Lizbony potwierdził UE jako wspólnotę wartości przywiązaną do zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego. Katalog wspólnych wartości został zdefiniowany w art. 2 TUE:

      Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

      O konsekwencjach naruszenia tych wartości mówi art. 7 TUE, określając tryb postępowania w przypadku wystąpienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których stanowi art. 2 TUE2.

      W wyniku zmian dokonanych w europejskich traktatach ukształtował się obowiązujący obecnie ustrój polityczny UE oparty przede wszystkim na wspólnych wartościach i wspólnym prawie. Unia obejmuje trzon gospodarczy, na który składają się unia celna, rynek wewnętrzny, unia walutowa i unia gospodarcza, oraz trzon społeczno-polityczny z unią obywatelską i polityczną (unią narodów). Oba trzony są obudowane wspólnymi wartościami i wspólnym prawem. Ustrój ten charakteryzuje się kilkoma ważnymi zasadami.

      1. Integracja gospodarcza w ramach UE opiera się na wolnych, otwartych i konkurencyjnych rynkach, służąc jednocześnie tworzeniu ściślejszego związku między narodami Europy. Podstawową wykładnię podziału kompetencji między instytucje wspólnotowe i krajowe zapewnia zasada pomocniczości (subsydiarności). W sferach, które nie są zastrzeżone do wyłącznych kompetencji UE, jej działania mogą jedynie wspomagać, a nie zastępować działania szczebla narodowego (władz centralnych, regionalnych, lokalnych). Chodzi o to, aby decyzje były podejmowane jak najbliżej obywateli i jak najbardziej efektywnie. Z tego względu UE popiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego, którego przejawem jest m.in. działanie organizacji pozarządowych (non governmental organization – NGO), oddolne tworzenie wspólnot i programów, a także zgłaszanie inicjatyw obywatelskich w skali krajowej, regionalnej czy europejskiej (obywatelstwo UE jako uzupełnienie obywatelstwa krajowego). Zasadę pomocniczości definiuje art. 5 TUE:

      Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.

      Zakres i forma działania UE muszą w tym kontekście być zgodne z zasadą proporcjonalności, wymagającą, aby żadne jej działanie nie wykraczało poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatowych.

      2. Dla większej transparentności zasady pomocniczości w TUE i w TFUE dokonano wyraźnego wyszczególnienia kompetencji UE. W TUE do kompetencji UE zaliczono definiowanie i realizowanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej. Z kolei w TFUE zapisano wyraźny podział kompetencji na kompetencje wyłączne UE, kompetencje dzielone oraz kompetencje mające na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań krajów członkowskich. Podział ten, zgodnie z charakterem TFUE, dotyczy sfery zadań społeczno-gospodarczych i kulturowych. Do wyłącznych kompetencji UE należą:

      ● unia celna;

      ● ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych dla funkcjonowania rynku wewnętrznego;

      ● polityka pieniężna w odniesieniu do krajów, których walutą jest euro;

      ● zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa;

      ● wspólna polityka handlowa.

      Z kolei do kompetencji dzielonych między UE i kraje członkowskie zaliczono: rynek wewnętrzny; politykę społeczną; spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, rolnictwo i rybołówstwo; środowisko; ochronę konsumentów; transport; sieci transeuropejskie; energię; przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego. Kompetencje te są realizowane zgodnie z zasadą pomocniczości.

      Katalog dziedzin, w których UE ma kompetencje do wspierania, koordynowania i uzupełniania działań państwa członkowskich, obejmuje: ochronę i poprawę zdrowia ludzkiego; przemysł; kulturę; turystykę; edukację, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; ochronę ludności; współpracę administracyjną.

      3. Potwierdzona została, obowiązująca już od deklaracji Schumana, zasada solidarności jako podstawa współpracy krajów członkowskich. Zasada ta zobowiązuje kraje do wspólnej realizacji uzgodnionych zadań, wzajemnej pomocy i solidarnego pokrywania kosztów z tym związanych, przy jednoczesnym poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji. Szczególne znaczenie ma solidarność finansowa, znajdująca wyraz w tworzeniu wspólnego budżetu oraz redystrybucji środków między

2

Art. 7 TUE ust. 1: „Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane państwo członkowskie i, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia”; ust. 3: „(…) Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów dla tego państwa członkowskiego w Radzie. Rada uwzględnia przy tym możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych”.