Российская бюрократия: проблемы и перспективы. А. В. Макарин

во все многообразие общественных процессов, поэтому даже феодализму или тоталитарным режимам ХХ века стоять над массами, противодействуя и попирая их, удавалось в том случае, если они опирались не только на силовые структуры, но и на бюрократию.

      Бюрократии в любом ее инварианте присущи такие качества, которые не могут не восприниматься отрицательно практически всеми социальными группами. Однако позитивные ее качества, идущие от внутренне присущей бюрократии рациональности, устремляющейся в идеале к обезличенной формальности абстрактного закона, являются, по сути, совокупностью признаков государства, основанного на праве (правовое государство). Поскольку исторически бюрократия прошла длительный путь эволюции от тех ее форм, в которых она возникла в патримониальном, доиндустриальном, государстве до современной ее формы рациональной бюрократии. В доиндустриальном иерархическом государстве решения определялись не безличным авторитетом закона, а характером личных и групповых связей и отношений. Деятельность по управлению носила не рационально-организованный, «рутинный» характер, а всякий раз определялась спецификой ситуации, была не формальной, а целесообразной (волевой) деятельностью. Но и тогда так называемая патримониальная бюрократия, хотя и не могла действовать в достаточной степени на рациональных основаниях, но в силу исполнения управляющей, организующей функции, предпочитала идти по пути поиска рациональных решений, то есть решений, абстрагирующих, формализующих и усредняющих стихийное многообразие жизненных явлений, вводящих их в строгие рамки легального установления. Более того, можно говорить о том, что в значительной степени именно бюрократии общество обязано движением от своеволия власти традиционной к властным отношениям правового государства, основанным на приоритете закона.

      Бюрократия, как было выяснено, представляет собой один из общественных и прежде всего государственных институтов, реализующих, во-первых, большую часть исполнительной власти, которая охватывает звенья, учреждения и кадры управления всех уровней; во-вторых, включает совокупность служащих аппарата управления; в-третьих, представляет собой иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней иерархической лестницы, исполнение решений согласно существующим законам, инструкциям, постановлениям, осуществляя упорядоченный, «рутинный» характер деятельности; в-четвертых, это слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов. Наконец, это «всегда» назначенные служащие, иными словами, люди входящие в аппарат управления, которые имеют дело, с одной стороны, непосредственно с народом и являются его частью, с другой ― являются «канцелярией», то есть имеют дело с законами, инструкциями, постановлениями, отчетами, справками ― официальной формализованной частью, которая должна координировать жизнедеятельность общества