Política exterior, hegemonía y estados pequeños. Carlos Murillo Zamora

y llegan a ser internacionales a través de los esfuerzos emprendedores de varias clases” (Finnemore & Sikkink 1998: 893).

      Hay que reconocer que los conceptos son creados colectivamente y tienen intencionalidad, por lo que adquieren significado en un ámbito específico, lo cual, en el caso de política exterior, dificulta la comprensión de las concepciones para quienes no forman parte de la comunidad de intereses y no son socializados en esos procesos.⁵⁹

      De esa manera, los intereses y preferencias están relacionados con la construcción de las instituciones, de la misma forma que éstas condicionan a aquellas y a los decisores. Al respecto, cabe citar a H. Milner y R. Keohane (1996: 4) cuando señalan:

      Las instituciones políticas reflejan las preferencias de políticas de los actores domésticos, dado que son intencionalmente creadas para garantizar la búsqueda de políticas particulares. Pero también tienen efectos independientes: crean reglas para la toma de decisiones, ayudan a estructurar agendas y ofrecen ventajas a ciertos grupos mientras desventajas a otros. A través del tiempo, instituciones fuertes pueden moldear las preferencias de política de los actores. Dado que las instituciones tienen efectos, la gente tiene preferencias acerca de las instituciones también como acerca de políticas; y estas preferencias estarán vinculadas.

      De acuerdo con J. Ferojohn (citado Thelen 1999: 376) los “entendimientos y significados culturalmente compartidos” son claves en la selección del posible equilibrio estratégico.⁶⁰ Así es necesario tener en cuenta la experiencia del decisor (no sólo en el contexto propio de la decisión a adoptar, sino en otros contextos previos y actuales en los que participe el actor); es decir, las causas están vinculadas con cuestiones propias de la motivación y la conducta individual (que son explicadas por los marcos cognitivos y normativos). Asimismo, en mayor o menor medida aquellas son condicionadas por los modelos de recursos y relaciones (cultura) en los que los individuos están insertados (Pierson & Skocpol 2002: 12).

      Las causas de una situación pueden haberse generado en otros momentos y con la participación de otros actores, lo que pudiera no ser observado si no se reconoce la prolongación temporal, espacial y cultural de los procesos. Recurriendo a una analogía, sería como concebir la totalidad de un árbol como sólo la parte que sobresale del suelo, obviando la existencia de raíces y su vinculación con un entorno distinto al del tronco y las ramas –como sucede en la mayoría de los análisis de la formulación de la política exterior–.

      En definitiva, las decisiones no pueden ser observadas, explicadas y entendidas sin considerar los intereses y preferencias de los decisores y la interacción entre éstos y la estructura o estructuras que poseen los diferentes niveles de acción. Pero tampoco pueden ser entendidas sin atender la dinámica de los ambientes institucionales y las normas y reglas que operan en ellas y que producen los procesos de socialización y moderan o determinan las conductas de los agentes. En esto tienen significativa importancia las reglas constitutivas, como generadoras de contextos históricos que contribuyen a formar a los actores.⁶¹

      Las normas constituyen un “…estándar de conducta apropiada para actores con una identidad dada” (Finnemore & Sikkink 1998: 891, énfasis agregado), por lo que opera en una dimensión intersubjetiva y se clasifican –como se mencionó– en regulativas, constitutivas y prescriptivas. Por consiguiente, “…las normas deben ser expresadas, de vez en cuando, verbalmente o en papel, consciente o inconscientemente, o de otra manera no podrían ser compartidas por los miembros de un grupo social” (Duffield 2007: 9), que en el caso de los decisores de política exterior está constituido por integrantes del mismo país y por aquellos de otros Estados y visiones culturales e incluso civilizacionales diferentes. Pero también están relacionados con las expectativas societales, las que repercuten de tres formas distintas sobre los decisores de política exterior: 1) en calidad de ciudadanos internalizan ciertas normas sociales y culturales; 2) como políticos internalizan expectativas societales acerca de la conducta política apropiada; y 3) en cuanto representantes de sus países se comportan en formas acordes con las normas societales relevantes (Rittberger 2004: 23).

      De esa forma, los representantes diplomáticos tratan de comportarse de la manera que consideran las normas societales del país representado definen mejor la situación y las de la organización internacional o país receptor; sin embargo, en el proceso de internalización de tales normas realizan ajustes según sus experiencias y expectativas personales. No es lo mismo un funcionario en un puesto de elección popular, que necesita de la legitimidad de origen y, por ende, de los votos de la ciudadanía, que uno nombrado en forma indefinida en su puesto, por lo que no tiene la presión de responder a las expectativas de quienes lo eligieron.

      Por su parte, las reglas hacen referencia a aspectos formales de la conducta y los procedimientos; así, las normas varían en fortaleza y las reglas en formalidad o formalización; pero lo que sí está claro hoy es que cuando esas reglas se enmarcan en contextos con alto grado de legalización –como las organizaciones y los regímenes internacionales– muestran mayores efectos en cuanto a socialización de los miembros, particularmente de los recién ingresados o los más pequeños entre el grupo. Por eso, cabe citar a J. Duffield (2007: 11) cuando señala que aunque hay elementos institucionales que claramente pueden identificarse como normas y como reglas puras, en la práctica la mayoría de esos elementos se caracterizan mejor como una combinación de características formales (“como reglas”) e intersubjetivas (“como normas”). Por consiguiente, las normas muestran mayor o menor fortaleza y las reglas alto o bajo grado de formalización.

      Ahora bien, como indiqué antes, las normas y reglas se agrupan en tres amplias categorías funcionales: constitutivas, regulativas y procedimentales. Las constitutivas: crean entidades sociales (actores y agentes), determinando sus capacidades y respaldando sus correspondientes acciones e interacciones. Mientras que las regulativas: tienden a regular la conducta de los actores y sus interacciones y pueden ser prescriptivas, proscriptivas y permisivas. Por su parte, las procedimentales: proveen mecanismos que permiten a los actores lograr selecciones colectivas y en temas específicos del ámbito institucional. (cfr. Duffield 2007: 12-14). Por lo tanto, las normas tienen funciones y formas ontológicas.

      Pero también hay que tomar nota que en el sistema internacional existen normas generales que son idénticas para todos los Estados y normas especiales que se aplican sólo en ciertos ámbitos, como organizaciones regionales. Asimismo, hay normas que definen diferentes roles sociales para los Estados y generan distintas expectativas acerca de la conducta de cada agente –tamaño relativo del Estado, donante o receptor de asistencia oficial al desarrollo, estatus en materia de desarrollo y otras–. (Rittberger 2004: 24). Por lo tanto, “…en el ámbito internacional y en la sociedad doméstica, hay una riqueza de expectativas de conducta apropiada basada en valores e intersubjetivamente compartida que los Estados buscan cumplir según lo esperado en sus relaciones exteriores. Estos son los estándares de conducta que, según el constructivismo, los Estados se sienten obligados a adherirse en su política exterior.” (ibíd.) Ello es lo que hace que algunos Estados muestren una mayor o menor afinidad con la dinámica del sistema internacional, según adopten estándares de conducta más o menos compartidos por los actores estatales. De ahí que las diferencias en las conductas estatales resultan de la forma en que los Estados confrontan las expectativas de conductas apropiadas resultantes de las normas internacionales y domésticas (ibíd.: 24-5); pero también depende de la capacidad del Estado para lograr ampliar su margen de maniobra en el marco institucional, lo cual en el caso de los Estados pequeños, es muy limitado cuando actúan individualmente.

      El Constructivismo entonces enfatiza la “lógica de lo apropiado”, pues constituye el poderoso motor de la conducta de los actores (Finnemore & Sikkink 1998: 914). Para J. March y J. Olsen (1998: 951) “Los actores humanos son imaginados siguiendo reglas que asocian identidades particulares con situaciones particulares, abordando las oportunidades individuales para la acción a través de valorar las similitudes entre las identidades actuales y los dilemas de escoger y conceptos más generales del yo y las situaciones”; por lo tanto, “La acción implica evocar una identidad o rol y enfrentar las obligaciones de esa identidad o rol a una situación específica.” De ahí que lo apropiado “…necesita atender las consecuencias, pero involucra dimensiones cognitivas y