Política migratoria y derechos de los migrantes en México. Luis Daniel Vázquez Valencia

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      1. Enfoque de derechos humanos y migración

      Sandra Serrano,^* Daniel Vázquez^**

      Luego de la caída del muro de Berlín, los derechos humanos, junto con la democracia liberal-procedimental y el libre mercado, formaron parte del triunvirato triunfante (Vázquez, 2015). Esto no quiere decir que estos tres conceptos no se encuentren en disputa política, ni que no existan tensiones entre ellos. Cuando afirmamos que estos tres términos forman parte del triunvirato triunfante post 1989, simplemente decimos que formaron parte del sentido político común de forma muy clara entre 1989 y los primeros años del siglo XXI.¹ A partir de entonces, cualquier gobierno que apele a una legitimidad internacional dirá que es democrático, respetuoso de las reglas del libre mercado (especialmente entre 1989 y 1999) y de los derechos humanos.

      En este marco, donde los derechos humanos son ya un discurso político victorioso, cargado de legitimidad política, se celebra la II Conferencia Mundial de Derechos Humanos en Viena, de donde emana el Programa de Acción. Este evento es relevante para el enfoque de derechos humanos por tres razones: 1) la Conferencia se celebra en este marco de victoria de los derechos humanos, con la mayor participación de la sociedad civil nunca antes vista en este tipo de eventos (Cançado, 2009); 2) en el Programa de Acción se establece la recomendación a los Estados para que formulen planes de acción nacionales con objeto de mejorar la promoción y protección de los derechos humanos (punto 71), así como crear un sistema de indicadores para medir los avances hacia la realización de los derechos (punto 98); 3) finalmente, en el punto 69, recomendaron crear un programa global en el marco de las Naciones Unidas para dar asistencia técnica y financiera a los Estados, lo que dio paso a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), hoy ONU-DH. Entre las finalidades de la OACNUDH está el apoyo a los Estados en la elaboración de dichos planes nacionales e indicadores de derechos humanos. Podemos afirmar que este es el nacimiento del enfoque de derechos humanos (EDH o Enfoque de aquí en adelante) y de la política pública con perspectiva de derechos humanos (PPDH).

      En el desarrollo que ha tenido de 1993 en adelante, el Enfoque se ha integrado por diversos elementos que se pueden observar en la figura 1.1 y resumir en cuatro puntos:

       —El empoderamiento del sujeto de derechos por medio de su participación, del establecimiento de mecanismos de exigibilidad y de la promoción de la cultura de los derechos humanos, tanto en la población objetivo de la política pública como en los servidores públicos.

       —El desarrollo y observación de los estándares internacionales de los distintos derechos para ponerlos en el centro de la planificación estatal. En otras palabras, hacer efectivo todo el conjunto de obligaciones generales (respetar, proteger, garantizar y promover), comprometer los elementos institucionales (disponibilidad, accesibilidad, calidad y aceptabilidad) y establecer los principios de aplicación (núcleo de derechos, progresividad, prohibición de regresión, y máximo uso de recursos disponibles).

       —El análisis de las necesidades y particularidades del sujeto por medio de aspectos como el principio de universalidad, el principio de igualdad y no discriminación, y la perspectiva de género.

       —La integralidad de la política por medio de la observancia de los principios de interdependencia e indivisibilidad operacionalizados mediante la coordinación interinstitucional.

      En las siguientes páginas no expondremos los pormenores de cada una de las partes que integran el Enfoque;² en cambio, desarrollaremos los cuatro puntos mencionados y veremos cómo pueden utilizarse para analizar la migración.

      Empoderamiento del sujeto de derechos

      Dentro del empoderamiento del sujeto de derechos incluimos tres elementos que forman parte del Enfoque: la participación, el establecimiento de mecanismos de exigibilidad y de la promoción de la cultura de los derechos humanos tanto entre la población objetivo de la política pública como entre los servidores públicos.

      No desarrollaremos el debate conceptual que hay detrás de la idea de “empoderamiento”, con sus pros y contras. Basta decir que la historia del desarrollo de los derechos humanos está conformada por la evolución de súbditos a ciudadanos (de monarquías a repúblicas) entre los siglos XVII y XIX, la construcción del sujeto de derechos en el siglo XX, y la formación de los derechos de la persona hacia finales del XX y principios del XXI, etapa en la cual se considera que todos y todas, aún sin ser “ciudadanos”, tienen un conjunto de derechos humanos que deben respetarse (Vázquez, 2017). Por ello, la idea de igualdad va de la mano con la universalidad de los derechos humanos: todas las personas son iguales en derechos y ante la ley (Serrano y Vázquez, 2016, 2013; Vázquez y Serrano, 2014, 2011).

      Esta idea de universalidad se puede problematizar en dos sentidos. El primero es que la idea de ciudadanía va de la mano tanto de la universalidad como de los derechos humanos. La construcción histórica de los derechos humanos se dio en el marco de la transformación de las monarquías absolutas a monarquías constitucionales y parlamentarias en algunos casos (Inglaterra), o hacia repúblicas en otros (Francia y Estados Unidos). La confrontación se producía entre el rey y los súbditos, generando un proceso que supuso el paso del súbdito al ciudadano y constituyó la conformación del sujeto de derechos. Tan pronto como los súbditos establecieron límites terrenales al rey por medio de constituciones conformadas por personas (por hombres), no solo se cuestionó el origen divino del poder político, sino la capacidad del rey sobre sus propios súbditos. Así nace el poder político terrenalmente controlado: el rey ya no es dueño de mi cuerpo, ni de mis tierras, ni de los productos obtenidos por medio del trabajo de mi propio cuerpo.

      Es en este marco que se puede entender la interrelación entre la construcción del sujeto de derechos, el ciudadano, y los derechos humanos. Pero esta interrelación ya no es válida en el siglo XX y mucho menos en el XXI. Si en los siglos anteriores el concepto de ciudadanía fue el fundamento de un criterio de liberación política frente al rey, hoy la ciudadanía es una de las últimas fronteras de la exclusión de las personas y de la violación de sus derechos. La ciudadanía ya no puede ser el criterio de adscripción de los derechos humanos: basta con que sea persona, independientemente del Estado al que pertenezca. A esto se refiere Luigi Ferrajoli cuando analiza el paso de los derechos del ciudadano a los derechos de la persona (Ferrajoli, 1999). Hoy está claro que, independientemente de que las personas cuenten con la nacionalidad de cualquier Estado, que sean ciudadanos o ciudadanas de dicho Estado, o que estén en ese territorio de forma transitoria, temporal o permanente, todos y todas tienen una serie de derechos que deben ser respetados, garantizados, protegidos y promovidos por el propio Estado.³ Es en este marco que los derechos de los migrantes cobran especial relevancia, al tiempo que aún existen fuertes resistencias estatales para su reconocimiento.

      La segunda problematización que podemos hacer de la universalidad es que hoy no alcanza con conceptualizarla en términos de igualdad de derechos. Se requiere avanzar de la igualdad abstracta a la igualdad concreta. No basta con tener los derechos, sino que es necesario poder ejercerlos. En el siglo XXI, la universalidad debe entenderse como la capacidad efectiva de ejercicio de los derechos, idea que se encuentra muy conectada a la del empoderamiento de la persona.

      Para que la persona se asuma como empoderada no es suficiente con su reconocimiento como sujeto de derechos, sino que además debe tener la capacidad efectiva de tomar y emprender sus propias decisiones. De ahí que la participación se erige como uno de los principales elementos que conforman el EDH. Si bien los derechos humanos son completamente compatibles con la democracia representativa, el criterio de participación