Россия и современный мир №1 / 2014. Юрий Игрицкий

показатели состояли из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона; контроль коррупции.

      Более глубокая имплементация в отечественное государственное управление характерна для методик БОР (бюджетирования, ориентированного на результат)23, предусмотренных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации 2004–2006 гг.24. В рамках БОР создан механизм подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов власти (далее – ДРОНД)25.

      Одной из первых попыток конкретизировать перечень целей государственного управления, не сводя его исключительно к экономическим показателям, стал Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2005–2007 гг.26. Доклад уточнял цели Правительства, определял меры по их реализации, а также описывал риски. При подготовке доклада было сформулировано 114 целей Правительства, каждая из которых складывалась из значительного количества действий ведомств, измеряемых посредством показателей. В процессе анализа результатов деятельности Правительства выявился ряд методологических трудностей:

      1) расхождения в значениях показателей, представленных в докладах, и официальных статистических данных, подготовленных Росстатом России; по ряду показателей данных вообще не было;

      2) субъекты бюджетного планирования зачастую меняли формулировки целей и задач, произвольно исключая из мониторинга одни показатели и включая другие;

      3) отсутствовали общепринятые подходы к обоснованию целевых значений показателей для планового периода и целевых значений для среднесрочной перспективы;

      4) система стратегических целей развития страны была сформулирована абстрактно, не все цели можно было количественно обосновать; существовали цели, не имеющие четко выраженных показателей уровня их достижения;

      5) отсутствие согласованной системы показателей, целей и задач субъектов бюджетного планирования и целей Правительства РФ; некоторые из них характеризовали получение результатов, лишь в незначительной степени зависящие от деятельности Правительства и субъектов бюджетного планирования;

      6) многие показатели уровня достижения целей субъектов бюджетного планирования не отвечали требованиям адекватности, точности, объективности, достоверности, однозначности, сопоставимости, своевременности и регулярности [подробнее см.: 3, с. 30–32].

      Методики БОР довольно давно используются во многих странах (США, Великобритания, Австралия, Швеция, Канада и др.), но прямой связи между ними и темпами социально-экономического развития не выявлено. Эти методики могут как улучшить финансирование бюджетных

23

Методики БОР – это способ формирования и исполнения бюджета, а также бюджетного контроля на основе оценки взаимосвязи между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Методики подразумевают: формирование бюджета по целям и планируемым результатам; определение общей суммы ассигнований на определенные функции и программы, без детальной росписи; установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований; приоритет за внутренним контролем; мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов работы; оценку деятельности по достигнутым результатам (см. подробнее: Жигалов Д.В., Перцов Л.В., Чалая Ю.Ю. Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике муниципального управления. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. – С. 3).

24

Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

25

Ключевые нормативные правовые акты, регламентирующие внедрение методик управления по результатам: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»; Положение о «Докладах о результатах» основных направлений деятельности «субъектов бюджетного планирования»; Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» и др.

26

Предварительный вариант данного перечня целей был сформулирован в «Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005–2007 гг.».