Gobernanza rural en México. Alma Patricia de León Calderón

PÚBLICA FEDERAL ORIENTADOS A TEMÁTICAS RURALES

      FUENTE: elaboración propia con base en información de la Segob (2018).

      La gráfica 1 también es útil para ilustrar que hubo dos periodos en los que el número de mecanismos de participación ciudadana (MPC) creció de forma más acelerada, primero, a finales de la década de 1990 y antes del inicio del periodo presidencial de Vicente Fox y, después, entre 2013 y 2018, lapso que abarca el sexenio de Enrique Peña Nieto. Gracias a la información provista por la Segob (2018), se sabe que la totalidad de los MPC operaban a finales de 2018, que 131 de ellos tienen un carácter permanente y están obligados a funcionar de manera presencial y 123 son consejos.² En cuanto a su tipo, 101 son de consulta y 26 de consulta y ejecución.³ Con respecto a su nivel de incidencia, 119 incluyen actividades y responsabilidades de información, diálogo, opinión y deliberación.⁴ Finalmente, en relación con algunos aspectos operativos, se sabe que 129 de los MPC relacionados con áreas o temáticas rurales existentes en el nivel federal en México contaban con un plan de trabajo, en 131 existía algún tipo de seguimiento de acuerdos, 128 elaboraban un informe anual y en 127 se evaluaban sus resultados de alguna manera. En este grupo de MPC podemos encontrar, entre muchos otros, al Grupo de Trabajo de la Procuraduría Agraria, al Consejo Nacional Forestal, al Comité Nacional de Humedales y, dentro de la discusión sobre la gobernanza rural, al paradigmático Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable fundado en 2008.

      Esta tendencia de crecimiento en el número de MPC también se puede observar en el orden estatal y municipal, ya que entre 2016 y 2018 los primeros aumentaron de 304 a 386 y en el ámbito municipal de 14 702 a 19 801 según información proporcionada por el INEGI (2017a, 2017b, 2019a y 2019b). En cuanto a los mecanismos de participación ciudadana estatales orientados específicamente a la promoción del desarrollo rural, éstos aumentaron de 17 a 18 y en el orden municipal de 612 a 773 en el mismo periodo (INEGI, 2017a, 2017b, 2019a y 2019b).

      La información precedente sirve para mostrar que en México hoy en día existe un “tendido”, red o, como se ha denominado en otros lugares (Chávez, 2021), una constelación de MPC amplia y que está en constante crecimiento en el ámbito rural o que enfocan su trabajo a este ámbito territorial. Este hecho lleva a pensar que la gobernanza rural transita paulatinamente hacia un escenario, al menos como pretensión normativa y con cierto grado de operacionalidad, de mayor concurso y participación de los actores no gubernamentales en la labor de gobierno, en el proceso de las políticas públicas y en la atención de los asuntos y problemas sociales. En este aspecto, al menos desde una visión jurídico-institucional, están sentadas las bases para ello, pero conviene apuntar que no sólo se requiere tener mayor certeza y claridad sobre esta constelación o red, sino también sobre su calidad, como una unidad, y en cada uno de los MPC que la integran. Se considera que con la información oficial con que se cuenta hoy, no es suficiente para avanzar en el logro de este propósito.

      Con estos debates en mente, la contribución ofrece al lector que se adentra en estas páginas respuestas a preguntas tales como: ¿cuál es el contexto global y nacional en el que se desarrolla la gobernanza rural en México, desde el debate de la gobernanza?, ¿teórica y conceptualmente como se puede comprender a la gobernanza rural desde la perspectiva mexicana?, ¿qué herramientas metodológicas y tipológicas se pueden y deben construir para observar la calidad de los arreglos, redes, estructuras o espacios de gobernanza?, ¿existen experiencias concretas exitosas o de fracaso sobre las que se pueden obtener hipótesis y nuevas preguntas de investigación?, ¿cuáles son estos casos?, ¿cómo es conveniente ponerlos a discusión?, ¿qué críticas se pueden y deben hacer al paradigma de la gobernanza rural desde la experiencia mexicana?, ¿cuáles son los límites y problemas que enfrenta la gobernanza rural en México?, ¿cómo se pueden trabajar y solventar estas críticas y problemas, tanto teóricamente como en la práctica para potenciar tanto los procesos como los espacios o arreglos de gobernanza rural en México?, entre algunas otras.

      CONTENIDO DEL LIBRO

      Para aproximar algunas respuestas a estas interrogantes el libro se organizó en tres partes. En la primera, se ofrecen consideraciones contextuales, teórico-conceptuales, metodológicas y tipológicas sobre la gobernanza rural.

      La colaboración de Omar Valencia es útil para enmarcar y acotar el debate sobre la gobernanza. Desde este ángulo funciona como asidero contextual conceptual de arranque. La ruta que sigue es ofrecer una diferenciación del concepto desde un enfoque normativo o como un proceso de interacción social concreto entre actores públicos y privados que interactúan en mecanismos o arreglos en los que se abordan asuntos y problemas públicos. El autor reconoce que la gobernanza es un proceso en el que deben ser consideradas las diferencias cognitivas y culturales de los actores que participan en espacios de esta naturaleza, ya que de lo contrario se corre el riesgo de que éstos terminen bajo el control de los más poderosos.

      El segundo apartado, escrito por Carlos Chávez Becker, es una aproximación al debate global sobre la gobernanza rural, desde una perspectiva fundamentalmente académica. Este capítulo es el asidero teórico-conceptual del libro. En el trabajo se hace un análisis de la gobernanza a partir de las generaciones de estudio del concepto y su carácter, cuestión que da paso a un recorrido y análisis amplio del desarrollo del concepto de gobernanza rural. Tomando como base algunas aportaciones consideradas precursoras en la discusión sobre la gobernanza rural en México, se avanza en la construcción de una versión del concepto que puede ser útil para el estudio del fenómeno en nuestro país, con lo que es posible localizar agendas de investigación y áreas de estudio confluyentes hacia el futuro. En el trabajo se concluye que la categoría de gobernanza rural es útil para estudiar y analizar novedosos y complejos procesos de gobierno en el ámbito de lo rural desde una visión poco abordada en el país.

      En el capítulo siguiente, Alma de León propone una metodología para el análisis de la gobernanza rural en México. Dicha propuesta se construyó a partir del análisis de varios de los casos que componen el presente volumen. En su trabajo, después de explicar que la medición u operacionalización de la gobernanza es un reto metodológico importante, la autora plantea que la gobernanza puede ser analizada desde los actores en relación con el territorio, en donde éstos llevan a cabo sus actividades a partir de diferentes componentes o variables: Definición del problema público que atienden, instrumentos de relacionamiento, marco institucional, coordinación y características de los espacios de coordinación. Concluye que existe una variabilidad importante en los casos analizados, pero que, varios de ellos, constituyen interesantes experiencias de gobernanza.

      Por su parte, Alberto Rojas Rueda, tomando como base los enfoques de la geografía crítica, la ecología política y particularmente el de derechos humanos, construye una tipología para el análisis de los espacios, estructuras, arreglos o mecanismos de gobernanza institucionalizados. A partir de un análisis de su naturaleza deliberativa, estructura y función, cataloga los “Mecanismos institucionalizados de participación ciudadana” (MIPC) tomando en cuenta estas dimensiones generales. Se trata de una tipología flexible que se adapta a un sinnúmero de posibilidades y alternativas y que permite, hasta cierto punto y entre otras cosas, hacer valoraciones sobre el diseño y operación de los MIPC, así como las desigualdades e inequidades de poder que el arreglo de dichas estructuras puede ocasionar o reproducir.

      La segunda parte está compuesta por cinco estudios de caso en los que se analizan experiencias contemporáneas de gobernanza rural en México.

      La primera de ellas es un análisis del llamado Comité Técnico Consultivo REDD+ (CTC-REDD+), que es un espacio de gobernanza orientado a la reducción de emisiones por deforestación, degradación forestal, así como el manejo sustentable de los bosques, producto de un acuerdo internacional en la materia firmado por México. El texto escrito por Raquel Jiménez plantea que este mecanismo de gobernanza ha alcanzado un grado importante de incidencia y se ha posicionado como una de las voces de mayor peso en la materia en México, debido fundamentalmente a la constante y experta participación de numerosos y muy relevantes actores no gubernamentales que tienen una amplia experticia en la materia, aspecto que se suma a la voluntad política