Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации. Коллектив авторов

приказной системы

      Основная черта приказов – недостаточно четкое разграничение компетенции и, как следствие, дублирование функций (ведомственная чересполосица), выражавшееся преимущественно в том, что один приказ мог рассматривать дела разных видов (ведомств), а разные приказы, соответственно, – дела одного и того же вида.

      «Эта запутанность, – отмечал В. О. Ключевский, – отчасти происходила от того порядка, в каком учреждались приказы; они явились не все вдруг, а возникали постепенно, один за другим: усложнялись дела известного рода, – и для них учреждался особый приказ; между тем дела не переставали ведаться и в тех приказах, к которым они прежде принадлежали»¹².

      Второй, не менее веской причиной того, что круги компетенции приказов больше всего напоминали круги Эйлера, были лакуны в законодательстве о центральных органах государственной власти.

      Таким образом, параллелизм приказной системы обуславливался ее сущностью и особенностями оформления.

      Назовем другие признаки приказов. Это: 1) предельная степень административной концентрации (все приказы находились в московском Кремле); 2) единство распорядительства (единоначалие)¹³; 3) широкий объем дискреционных полномочий; 4) высокая значимость человеческого фактора; 5) модульность (абсолютность) административного потенциала; 6) низкий уровень бюрократической автономности; 7) предрасположенность к ручному управлению¹⁴.

      1.5. Достоинства и недостатки приказной системы

      Приказная система, как видно из перечня ее признаков, есть система крайностей.

      С одной стороны, вседозволенность и порука «приказных людей» порождали взяточничество, волокиту и произвол. С другой стороны, благодаря иммунитету и сплоченности должностных лиц приказы всегда стояли на страже государственных интересов – достаточно сказать, что в период Смуты «приказная система продемонстрировала <…> прочность и пластичность, продолжая работать даже в самые тяжелые для страны моменты»¹⁵.

      В целом же приказы могли распоряжаться делами как крайне эффективно (при обеспечении царских и общегосударственных нужд), так и крайне неэффективно (по ходатайствам частных лиц – челобитным). Поэтому итоговая оценка приказной системы зависит от того, какие интересы – публичные или частные – будут поставлены во главу угла.

      1.6. Значение приказной системы

      За время своего существования приказы начали и завершили юридизацию общества и государства. В. М. Шукшин в романе «Я пришел дать вам волю» (одним из консультантов которого выступил видный специалист по приказной системе – А. А. Зимин) описал режим, установившийся в России к концу XVII в., следующими словами: «Там, на Волге, надо орать, рубить головы, брать города, проливать кровь… Здесь, в Москве, надо умело и вовремя поспешить с бумагами – и поднимется сила, которая выйдет и согнет силу тех, на Волге <…> Ничто так не страшно было на Руси, как госпожа Бумага»¹⁶.

      2. Коллежская система

      2.1. Понятие коллегии

      Коллегии,