Naciones y estado. AAVV

especial trascendencia (y además de las vicisitudes asociadas a la vuelta del President de la Generalitat) que tras las elecciones de junio de 1977, con el ministro de UCD Clavero Arévalo al frente, se iniciara ya (a propuesta autónoma de las denominadas asambleas de parlamentarios) la configuración de los «entes preautonómicos» (con el horizonte de una voluntad generalizadora del proceso por parte del ministro no compartida por el conjunto de UCD)⁸⁸ cuando la Constitución ni siquiera se había terminado de redactar (con cinco anteproyectos aprobados por decreto-ley).⁸⁹ Por cierto que, sin convocatoria de elecciones municipales hasta 1979, la composición de ayuntamientos y diputaciones provinciales le otorgó mayor capacidad de maniobra al Gobierno (y además fue clave a la hora de poner en marcha los entes preautonómicos).⁹⁰

      Una capacidad de maniobra amparada en su conjunto, conviene subrayarlo, por el mecanismo electoral aplicado para las elecciones de junio de 1977. Se trataba de un sistema proporcional (y no mayoritario, ante el peligro de un triunfo de la izquierda) pero con una corrección territorial sobre la base precisamente de las provincias que benefició extraordinariamente a la UCD frente a la izquierda.⁹¹ En la práctica se negó la proporcionalidad, que solo se dio en cuatro circunscripciones.⁹² Estas elecciones conformaron a la postre unas Cortes constituyentes compuestas conjuntamente de Parlamento y Senado que por tanto elaboraron, en lo que es un tanto insólito, un redactado con filtro bicameral.⁹³ Un quinto del Senado era de designación real, y por tanto no fue elegido democráticamente, y además el mínimo de senadores por provincia introducía una distorsión aun mayor que en el Congreso.⁹⁴ Por otra parte, la ley electoral había situado la edad de voto en 21 años, y dificultó el voto efectivo de los trabajadores emigrados, lo que pudo privar a la izquierda de importantes caladeros de voto.

      Además, los procesos preautonómicos relativos a Cataluña y Euskadi (que se saldarían a la postre con los dos primeros estatutos de autonomía aprobados) implicaron tener que asumir ciertos compromisos. Como hemos visto, la activa presencia del nacionalismo catalán (además de la presencia de Jordi Solé Tura) en la ponencia constitucional determinó que, en realidad, la piedra de toque de un proceso generalizado o no la marcara la autonomía para Cataluña, y al final su «techo», aunque el margen de negociación quedara finalmente más en los ritmos de acceso al marco autonómico que en los contenidos o competencias (por ejemplo, muy escasas en materia fiscal, frente al País Vasco). Por su parte, la negociación de la autonomía vasca fue especialmente compleja por la insistencia del PNV (que había quedado formalmente fuera de la ponencia constitucional pero participó de lleno en los demás procesos de redacción) en el reconocimiento foral como elemento distintivo y fundacional a efectos de soberanía.⁹⁵ Pero, en la práctica, las cesiones por parte del PNV al respecto fueron considerables (incluida la incorporación de Navarra), y poco coherente el cambiante comportamiento de UCD (sometida a fuertes presiones por la acción terrorista y la presión del ejército, además de por su propio desorden interno). Finalmente los «derechos históricos» se incorporaron a la Constitución, pero plenamente reconducidos en ella, lo que provocó la paradoja de que el PNV (además de la izquierda nacionalista que se opuso) no votara en el Parlamento español y se abstuviera de proponer la aprobación de la Constitución en Euskadi, con un éxito nada desdeñable. La aprobación del Estatuto de Autonomía serviría al PNV para recuperar la iniciativa en su propio terreno, aunque evidentemente el Estatuto se basaba en lo que se había inscrito en la Constitución.

      Pero lo cierto es que la UCD no lograba elaborar una dirección clara para los procesos autonómicos. En apenas tres años el Ministerio de Administraciones Territoriales tuvo cuatro titulares: Manuel Clavero, Antonio Fontán, José Pedro Pérez-Llorca y Rodolfo Martín Villa. Aunque es cierto que su contribución directa a la elaboración de los estatutos vasco y catalán fue escasa, las diferencias en sus planteamientos fue notable, y no facilitó las cosas.⁹⁶

      El tormentoso trámite final de la autonomía andaluza (y en otro sentido la gallega) evidenció las contradicciones que el doble mecanismo de acceso al autogobierno despertó en la derecha española (pero también en la izquierda). De hecho, los acuerdos autonómicos de julio de 1981 (basados en el informe de una comisión de técnicos encabezada por García de Enterría y no por el Parlamento)⁹⁷ impulsados urgentemente tras el golpe de estado del 23 de febrero⁹⁸ evidenciaron que tanto la UCD como el PSOE habían decidido finalmente primar la que fue abusivamente denominada «racionalización» del proceso autonómico (como si la responsabilidad estuviera en el consabido sarampión autonomista y no en la pobre ejecución desde el Gobierno), una denominación que se había extendido en muchos medios de opinión.⁹⁹ El presidente Calvo Sotelo, sin embargo, señaló que la voluntad de acuerdo era ya anterior al golpe. Aunque hay no poco de racionalización retrospectiva en esta afirmación (que pretende desvincular las decisiones tomadas de toda cesión ante el golpismo), lo cierto es que traduce un clima compartido.¹⁰⁰ Cabe destacar en este sentido las acciones emprendidas por el ministro de Administración Territorial desde septiembre de 1980 (y que había sido encargado de presidir una comisión de su partido al respecto desde el año anterior) que así lo indican.¹⁰¹ Pero en las propuestas de Martín Villa de diciembre del mismo año se insistía en aspectos que iban más allá de la «racionalización» y que adoptaban un tono restrictivo notable. Así, por ejemplo, desde el Ministerio se proponía restringir explícitamente el uso de los términos nación, nacional e incluso nacionalidad para referirse a España, así como una nueva insistencia en la «garantía» del uso y enseñanza del castellano.¹⁰²

      A la postre, este contexto se tradujo en un proceso de generalización y tendencia a la homogenización de los marcos autonómicos más allá de los cuatro territorios que habían optado por la vía del 151 (aunque Valencia –que fue el primer caso de viraje cuando ya se cumplían los prerrequisitos de la vía 151– y Canarias tuvieron un posterior tratamiento competencial) que acabó siendo conocido como «café para todos». Cualquier opción deliberada por la «asimetría» quedaba así sacrificada. Un proceso que iba en la línea que siempre propugnó García de Enterría, que se plasmaría en la LOAPA.¹⁰³ El escenario cambió notablemente y por ello hay razones para creer con Herrero de Miñón que, de hecho, «la configuración actual del régimen autonómico no es resultado de la Constitución, donde por cierto se trató de prever un sistema distinto, sino de los pactos autonómicos».¹⁰⁴ Ya en agosto de 1981 Rafael Ribó, diputado autonómico del PSUC, había advertido de que «Si el pacto autonómico llega a aplicarse representará, en la práctica, una reforma de la Constitución en el terreno autonómico. El PSOE y UCD bajo el cobijo y la protección de la pretendida objetividad de unos expertos […] se disponen a reformar ilegalmente el Título VIII de la Constitución, vaciándolo de contenido».¹⁰⁵

      Con una comparación tan poco apropiada como reveladora (y no sin advertir que no «quiero que me den ese título, pero me lo merecería»), Leopoldo Calvo Sotelo afirmaría algunos años más tarde que «Yo hubiera querido ser el Javier de Burgos de las autonomías».¹⁰⁶

      Se dibujó a la postre un mapa de un país a varias velocidades. Irónicamente, el resultado ha sido un sistema «asimétrico» (o «no-simétrico»…) de facto, al distinguir distintas vías de acceso a la autonomía (la de los artículos 143, 151 y 144, además de otros procedimientos, como las disposiciones adicionales y transitorias al texto constitucional) y sancionar sin resolver (pues no se indica explícitamente qué territorio corresponde a una u otra definición ni vincula explícitamente la vía de acceso o competencias) la diferencia entre nacionalidades y regiones.¹⁰⁷ Además, contempla dos territorios, Navarra y País Vasco, con un sistema de financiación propio y el reconocimiento de unos derechos históricos (preconstitucionales pero reconducidos), y un régimen fiscal específico para Canarias.¹⁰⁸ El mapa autonómico contempla finalmente hasta siete comunidades uniprovinciales, diez multiprovinciales y dos ciudades en situación especial, como son Ceuta y Melilla (que solo aprobarían sus estatutos de Ciudades autónomas en 1995); se mantienen las diputaciones provinciales (pero no en las comunidades uniprovinciales) pero también existen cuatro diputaciones forales, así como cabildos insulares y consells insulars en Canarias y las Islas Baleares respectivamente.

      A este respecto, la sui generis naturaleza