Бюджетное право. Дмитрий Комягин

ранее принятыми нормативными правовыми актами и соглашениями, т. е. публично-правовое образование не вправе сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.

      Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т. е. источников покрытия расходов. В противном случае потеряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на определенные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости публичной власти или о слабости системы управления в публично-правовом образовании.

      Единство бюджета

      Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода»[108]. Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без определения направлений их расходования. При этом как доходы, так и расходы должны быть исчислены в цифрах детально и точно. Например, П.М. Годме подчеркивал двойственный характер бюджета, который, с одной стороны, является актом, предусматривающим доходы, а с другой – актом, разрешающим государству совершать расходы и получать доходы[109]. Бюджет – это расходы и доходы, неразрывно связанные в единую динамическую систему.

      Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. Можно сказать, что функции государства и его расходы должны совпадать. Исходя из этого логичным будет предположить, что если функции государства остаются неизменными, то ранее утвержденные расходы не нужно ежегодно переутверждать в ходе рассмотрения нового бюджета[110]. Однако публичные потребности и функции не выражены в денежных показателях, а балансирование разнообразных целей и задач государства с цифрами предполагаемых доходов происходит исключительно в рамках бюджетного процесса с учетом множества факторов. Таким образом, бюджет не может состоять только из доходов с неизменными расходами.

      Можно также предположить, что и доходы бюджета не следует ежегодно переутверждать, если не меняется налоговое, таможенное и иное законодательство, регулирующее их мобилизацию. Иначе говоря, доходы поступают в бюджет своим чередом, и нужно сосредоточиться только на распределении поступающих сумм[111]. На это есть следующие возражения. Во-первых, построение бюджета только из расходов также невозможно без нарушения принципов его

108

Штурм P Указ. соч. C. 121.

109

См.: Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978. C. 184.

110

См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. C. 52. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 3.)

111

Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. C. 205.

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной системы

Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого. Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:

• единство бюджетного законодательства;

• единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;