Избранные труды. Валентин Сорокин

населению, первостепенное значение приобретает, например, оперативно-организационная работа, тогда как для центральных органов управления преобладающее значение имеет нормотворческая деятельность. Разумеется, преобладание того или иного вида управленческой деятельности ни в коей мере не снижает значимости остальных видов. Все зависит от совокупности конкретных условий, в которых находится исполнительный и распорядительный орган.

      На соотношение видов управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов влияют и другие факторы, например, территориальный или межтерриториальный масштаб работы органа, коллегиальный или единоначальный тип организации его аппарата[70].

      Каждый вид управленческой деятельности представляет собой сложное явление, имеющее свое содержание, конкретные задачи, и реализуется в определенных формах, как правовых, так и неправовых.

      1. Издание нормативных актов – юридический вид управленческой деятельности. Он является правовой основой реализации всех остальных видов управленческой деятельности[71]. Значение его состоит, прежде всего, в том, что он непосредственно направлен на регулирование отношений, в которых социалистическое государство заинтересовано в силу их важности для общества.

      Издание нормативных актов государственного управления имеет своим результатом возникновение на основе и во исполнение законов новых норм, правил поведения в сфере управления. Это, в свою очередь, является юридической основой для последующего применения норм административного права. Известно, что процесс применения охватывает не только нормы закона, но и нормы, содержащиеся в актах государственного управления.

      Совершенно справедливо, на наш взгляд, акты государственного управления расцениваются в юридической литературе как наиболее полное и яркое проявление творческого характера исполнительно-распорядительной деятельности[72]. В актах непосредственно выражаются властные полномочия органов государственного управления.

      Действующее законодательство относит к актам государственного управления постановления, распоряжения, приказы, инструкции и решения. Нормы административного права могут содержать любой из актов государственного управления. Однако некоторые ученые считают, что распоряжения, например, являются только индивидуальными актами. Так, Е. И. Козлова говорит о неправомерности установления общих норм в распоряжении[73].

      Мы разделяем мнение административистов, допускающих существование нормативных распоряжений[74]. Такой взгляд согласуется с практикой работы органов управления. К сожалению, распоряжения коллегиальных органов, и прежде всего Советов Министров, не публикуются в официальных изданиях, но тем не менее о нормативном характере многих из них можно судить на основании косвенных данных.

      Так,

70

Применяемая в учебной литературе классификация органов государственного управления по способу решения вопросов на коллегиальные и единоначальные является, на наш взгляд, не совсем точной. Известно, что в практике работы коллегиальных органов применяется два способа – коллегиальный и единоличный. Следуя предложенной классификации, мы должны были бы рассматривать, например, исполком местного Совета одновременно как коллегиальный, так и единоначальный орган, что противоречило бы фактическому положению дел. Правильнее было бы делить органы государственного управления на коллегиальные и единоначальные по типу организации управления. В. И. Ленин рассматривал коллегиальность и единоначалие именно в качестве типов организации государственного управления (см.: Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 40, стр. 77).

71

Ю. М. Козлов к числу правовых действий органов управления относит акты (см.: Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР, стр. 51).

72

См., например: «Советское административное право. Общая часть», Госюриздат, 1962, стр. 199.

73

Козлова Е. И. Исполнительные комитеты городских Советов депутатов трудящихся, Госюриздат, 1960, стр. 57.

74

См., например: Петров Г. И. Источники советского административного права, «Правоведение» 1958 г. № 4.