Избранные труды. Валентин Сорокин

организующая деятельность, главная задача исполнительно-распорядительных органов. С другой стороны, организация тесно связана с руководством как определенным проявлением организующей деятельности[51].

      И. Н. Ананов связывал понятие руководства с функционированием уже организованного аппарата. В этом случае может возникнуть представление, что на определенном этапе управленческой работы организация выполнила свои задачи и уступила место руководству. И организация и руководство осуществляются одновременно как единый процесс управления. Можно сказать, что организация – эта такая деятельность, которая осуществляется и по вертикали и по горизонтали, тогда как руководство преимущественно связано со взаимодействием между вертикально расположенными звеньями.

      Что касается понятий «управление» и «руководство», то действующее законодательство использует их для характеристики отличных друг от друга процессов, хотя и не всегда последовательно. Так, Конституция СССР 1936 г. применительно к системе исполнительно-распорядительных органов использует термин «руководство» в нескольких аспектах: Совет Министров СССР осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами (п. «г» ст. 68); министры СССР руководят отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР (ст. 72). Законодатель при этом исходит из того, что в процессе руководства решаются общие задачи, которые охватывают либо определенное направление работы, либо какую-то отрасль управления. Термину же «управление» Конституция придает значение непосредственного воздействия. В ст. 76 Конституции дается представление о соотношении указанных понятий: «Союзно-республиканские Министерства руководят порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные Министерства союзных республик и управляют непосредственно лишь определенным ограниченным числом предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР».

      Что же касается общесоюзных министерств, то Конституция СССР не дает достаточно четкого определения характера их деятельности. На основании ст. 75 общесоюзные министерства руководят порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно, или через назначаемые ими органы. Спрашивается, управляет ли чем-либо общесоюзное министерство? Несомненно, управляет, хотя в Конституции об этом и не говорится. Союзно-республиканское министерство СССР, управляя предприятиями, указанными в списке, действует в этой части точно так же, как и общесоюзное министерство. Причем масштабы непосредственного управления в общесоюзном министерстве значительно шире, чем в министерстве союзно-республиканском[52].

      Таким образом, управление и руководство – понятия, различающиеся главным образом по своему объему и направленности. Управление охватывает более широкую сферу отношений, нежели руководство.

51

Говоря о соотношении этих понятий, П. Стайнов и А. Ангелов пишут: «Фактически руководство и организация зачастую переходят одно в другое, поскольку это очень близкие по характеру проявления административной деятельности» (Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии, Общая часть, стр. 22). Разделяя в принципе позицию И. Н. Ананова, авторы учебника рассматривают руководство и организацию как виды административной деятельности. Они считают, что руководство выступает как деятельность чисто юридическая и обычно предшествует организации, а организация охватывает, по мысли авторов, «не только юридические элементы, т. е. волеизъявления, но и материально-технические действия, связанные с созданием и налаживанием в процессе этой деятельности учреждений, предприятий, кооперативов и т. д.» (стр. 22). // Мы не разделяем взгляд на руководство как на исключительно юридическую деятельность. Обеспечение оперативного руководства в области государственного управления далеко не всегда связано с использованием правовых средств. Равным образом нет оснований считать процесс руководства предшественником процесса // организации. Ананов И. Н. например, рассматривал организацию в качестве предшественника руководства.

52

В 1951 г. И. Н. Ананов справедливо отмечал, что система прямого и непосредственного управления отраслью является в общесоюзном министерстве единственной системой, фактически существующей и логически возможной для этого органа. Основное в правовой характеристике общесоюзного министерства – это его непосредственное и прямое руководство и управление порученной ему отраслью, подчиненными ему органами, а также непосредственное или через свои союзные органы управление всеми предприятиями, учреждениями и организациями, входящими в его систему (см.: Ананов И. Н. Система органов государственного управления в советской социалистической федерации, изд-во АН СССР, 1951, стр. 183, 186 и др.).