Proceso de industrialización en Colombia. Carlos Alberto Restrepo Rivillas

nacional y a la sustitución de importaciones. Durante estos años, especialmente a partir del gobierno de Lleras (1966-1970), se buscó aplicar los principios cepalinos relacionados con la producción de bienes de consumo durables. Era un período en el que las ideas de Prebisch (1950) alimentaron la política económica fundada en la reducción de las importaciones y el aumento de las exportaciones. Había claridad sobre los efectos multiplicadores y positivos que tiene el superávit externo, siempre y cuando las exportaciones fueran la expresión de una mayor productividad y competitividad. Este enfoque advierte sobre la inconveniencia de modelos exportadores que no estén respaldados por procesos industriales y agropecuarios. Desde esta lógica, el efecto de las exportaciones puede ser muy negativo cuando se concentran en petróleo y minería.

      La preocupación por el mercado interno, la integración regional y el control de capitales se expresó en una modificación del estatuto cambiario a través del Decreto 444 de 1967. Para Lleras era claro que la sustitución de importaciones tenía que estar acompañada de un control de la tasa de cambio. En su perspectiva, el estímulo a la industria exigía un manejo discrecional de la tasa de cambio. Además, la reforma administrativa del Estado y el impulso al Grupo Andino fueron la concreción de su visión de la economía. El gobierno de López (1974-1978) fue calificado como “aperturista”, pero, como bien señala Bejarano (2011 [1980]), lejos de avanzar hacia la apertura, en los años setenta la economía se cerró. Piensa que “la liberación de importaciones en Colombia después de 1975 ha sido puramente retórica” (p. 56).

      La política económica del primer período estuvo muy marcada por las ideas del llamado estructuralismo latinoamericano. Desde este punto de vista, es posible alcanzar el desarrollo mediante el proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Se considera necesario incorporar de manera acelerada el cambio técnico con el fin de estimular el crecimiento de la productividad. Las exportaciones de bienes manufacturados permiten el ingreso de las divisas necesarias para acelerar el aparato productivo regional. No basta con exportar commodities porque los términos de intercambio no son favorables para los países latinoamericanos. El sector agrícola no logra generar las divisas suficientes para cubrir los requerimientos de importaciones del sector industrial. En estos análisis es fundamental el papel que cumplen las finanzas, porque los países de América Latina no tienen acceso a las divisas que necesitan (Sunkel, 1992).

      De acuerdo con este análisis, el sector externo es uno de los principales condicionantes del crecimiento económico. Los inconvenientes en las balanzas de pagos responden en mayor medida a factores estructurales que se reflejan en los diferenciales intersectoriales de la productividad, impidiendo acrecentar la industrialización de las economías⁶.

      En el enfoque neoestructuralista se destaca la relación entre la estructura productiva y el crecimiento económico (Ocampo, 2005; Bárcena & Prado 2015). Se reconoce que la producción está vinculada con la innovación. Este planteamiento retoma los postulados schumpeterianos en términos de orientar las exportaciones hacia bienes de mayor contenido tecnológico, fomentando la transformación de los sectores de la economía e involucrando un mayor valor agregado. Se trata de conjugar la iniciativa privada schumpeteriana, la demanda keynesiana y la sostenibilidad ambiental.

      El concepto ordenador es el cambio estructural progresivo, definido como un proceso de transformación hacia actividades y procesos productivos que presenten tres características: ser intensivos en aprendizaje e innovación (eficiencia schumpeteriana), estar asociados a mercados en rápida expansión que permitan aumentar la producción y el empleo (eficiencia keynesiana), y favorecer la protección del medio ambiente y el desacople entre crecimiento económico y emisiones de carbono (eficiencia ambiental). Para lograr estructuras productivas con estos tres tipos de eficiencia, que hagan compatibles la igualdad y la protección ambiental, se requiere un nuevo conjunto de instituciones y coaliciones políticas que las promuevan a nivel global, regional, nacional y local (Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe [Cepal], 2016, p. 10, bastardillas añadidas).

      La Cepal tiene razón al proponer la integración de estas tres modalidades de la eficiencia. Es una tarea compleja porque se pretende articular nociones teóricas diferentes. Tanto los autores austriacos –entre ellos Schumpeter (1947)– como los keynesianos reconocen la importancia de la incertidumbre. Pero la forma de contrarrestarla es muy distinta. Los austriacos recurren a la catalaxia y Keynes a las convenciones. La catalaxia está centrada en el orden espontáneo. En cada sociedad, las decisiones individuales van conformando un orden social específico. Los resultados de estos procesos no son predecibles. La convención keynesiana, en cambio, exige la intervención de un agente externo que puede ser el Estado. El planteamiento cepalino no encuentra conflicto entre estas dos aproximaciones.

      La Cepal ha mantenido esta preocupación por la demanda, que ya era clara desde los años de Prebisch, cuando se consideraba que las exportaciones son fundamentales para consolidar el crecimiento. Además, la Cepal ha introducido la dimensión micro del espíritu empresarial. Para los pensadores austriacos, la función de producción es muy distinta a la de Cobb y Douglas (1928). En primer lugar, porque el tiempo actúa como un factor de producción. Y, además, porque se hace una defensa radical del sujeto individual y se rechaza al agente representativo. Las dimensiones temporal y subjetiva están estrechamente ligadas. La temporalidad tiene que ver con la incertidumbre de la decisión empresarial. De ahí la admiración de los austriacos por el misterio del espíritu empresarial. En lugar del estado estacionario, que es una tendencia de equilibrio, los austriacos han destacado la relevancia de los ciclos y de la destrucción creativa. Esta visión es rica y compleja. La literatura económica convencional no ha asimilado este enfoque porque la llevaría a poner en tela de juicio los modelos de equilibrio.

      La Cepal introduce un elemento adicional, que es la sostenibilidad. Asumir este reto en serio obliga a modificar de manera sustantiva las relaciones factoriales. En el estudio sobre crecimiento verde, el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2017) muestra la necesidad urgente de modificar la matriz productiva, de tal manera que sea sostenible.

      Las visiones estructuralistas favorecieron el crecimiento del primer período. La perspectiva analítica cambió de manera sustantiva en el segundo período. A principio de los noventa se llevó a cabo una doble liberación: cambiaria y comercial. Desde finales de los ochenta se discutió mucho la secuencia que debería existir entre las dos modalidades de liberación. Había un cierto consenso entre los autores que participaron en el texto editado por Cárdenas y Garay (1993) en que la liberación comercial debería preceder a la liberación cambiaria. Esta lógica, se decía, permite una transición más suave. El gobierno de Gaviria (1990-1994) no siguió estas recomendaciones y de manera abrupta hizo la liberación cambiaria, y la antepuso a la liberación comercial. De un momento a otro, el Gobierno abrió el mercado de capitales contradiciendo la lógica que había guiado el estatuto cambiario de Lleras⁷. La entrada abrupta de capitales desestabilizó la estructura productiva y la revaluación del peso estimuló las importaciones.

      2. LA LEY DE THIRLWALL

      Thirlwall (2011) pone en evidencia los estudios que han validado la “ley”, que se podría expresar así: las exportaciones y la elasticidad de ingreso de las importaciones juegan un papel importante en el crecimiento a largo plazo. Thirlwall muestra que la demanda externa es la mejor explicación del crecimiento en el largo plazo, de modo que la mayor dinámica de las exportaciones permite un crecimiento más rápido de las importaciones que son necesarias para responder a la demanda global. La apertura de las economías tiene impactos positivos si es “hacia afuera”. Es decir, si las exportaciones crecen más que las importaciones, y si la competitividad internacional se refleja en una consolidación del mercado interno. El marco de referencia es eldesarrollo endógeno. De manera más sencilla, si las exportaciones van en el sentido deseado, entonces se logra avanzar hacia el desarrollo sostenible.

      Thirlwall (1979a y 1979b) tiene como referencia el multiplicador dinámico externo de Harrod (1970 [1939]), que asocia el ritmo de crecimiento a la demanda.