Öffentliche Finanzwirtschaft. Thomas Sauerland

ihrer Bevölkerung aufzubringen, welche bis zur Höhe des budgetmäßigen Betrages durch den Reichskanzler ausgeschrieben werden.“

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Ein Beitragssystem weist jedoch schwerwiegende Nachteile auf: Es macht insbesondere die Nehmerseite, die auf die Beiträge angewiesen ist, von der Geberseite abhängig. Nicht ohne Grund bezeichnete Reichskanzler Otto v. Bismarck das Reich als einen „lästige(n) Kostgänger bei den Einzelstaaten“[19]. Mit der Eigenständigkeit des Zentralstaates und der Gliedstaaten in einem föderalen Staat ist es daher nur schwer vereinbar.

       Abb. 5: Beitragssystem nach der Reichsverfassung von 1871.

      1.2 Trennsystem

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      Das Trennsystem verteilt den Ertrag bestimmter Steuern oder Steuerarten auf Bund, Länder und Gemeinden (Abb. 6). Dabei können die Erträge entweder allen staatlichen Ebenen gleichermaßen zugeordnet werden (freies Trennsystem) oder differenziert nach Steuerarten entweder dem Bund oder der Ländergesamtheit zugewiesen werden (gebundenes Trennsystem). Aus Sicht der Ertragshoheit wird daher zwischen Bundessteuern und Landessteuern differenziert

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      Das Trennsystem hat den Vorteil, dass es die haushaltswirtschaftliche Eigenverantwortlichkeit von Bund und Ländern am ehesten verwirklicht. Zudem wird das Steueraufkommen im Trennsystem nach formalen Kriterien und damit eindeutig und klar verteilt.

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      Andererseits trägt jede Ebene das Risiko eines Rückgangs der Einnahmen. Konjunkturell bedingte Schwankungen oder sogar Verschiebungen beim Aufkommen der einzelnen Steuerarten könnten die Einnahmesituation der jeweils betroffenen Ebene dadurch u. U. unverhältnismäßig beeinträchtigen. Da dem Trennsystem flexible Korrekturinstrumente fehlen, kann es nicht die für eine staatliche Aufgabenwahrnehmung notwendige Einnahmenstabilität gewährleisten.

       Abb. 6: Trennsystem.

      1.3 Verbundsystem

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      Im Verbundsystem fließt das gesamte Steueraufkommen zunächst in einen gemeinsamen Topf und wird danach quotal auf die verschiedenen Ebenen aufgeteilt (Abb. 7). Die beteiligten Gebietskörperschaften partizipieren also mit einem bestimmten (feststehenden oder wechselnden) Anteilssatz am Gesamtsteueraufkommen.

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      Sie tragen daher nur nach Maßgabe des Beteiligungsschlüssels das Aufkommensrisiko. Konjunkturelle Veränderungen des Steueraufkommens können sich daher nicht einseitig zulasten des Bundes oder der Länder auswirken. Das Verbundsystem sichert somit Einnahmenstabilität und gleichgewichtige finanzielle Ausstattung in stärkerem Maße als das Trennsystem.

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      Der Nachteil des Verbundsystems besteht darin, dass die Wirtschaftskraft und die Leistungsfähigkeit der einzelnen Länder nur ungenügend abge­bildet werden können. Politische Dauerstreitigkeiten über eine „gerechte“ Steuerverteilung sind daher vorprogrammiert.

       Abb. 7: Verbundsystem.

      2. Mischsystem unter dem Grundgesetz

      2.1 Überblick

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      Die grundgesetzliche Finanzverfassung kombiniert in Art. 106 GG sowohl Elemente des Verbund- als auch des Trennsystems zu einem eigenständigen „Mischsystem “. Soweit dem Bund in Art. 106 Abs. 1 GG und der Ländergesamtheit in Art. 106 Abs. 2 GG die Ertragshoheit über bestimmte Steuern und Steuerarten zugewiesen wird, handelt es sich um eine Abbildung des Trennsystems. Soweit das Aufkommen der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer nach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG dem Bund und den Ländern gemeinsam zusteht, wird ein Verbundsystem verwirklicht. Das Grundgesetz versucht auf diese Weise, die Vorteile beider Systeme zu kombinieren und die Nachteile zu minimieren.

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      Die von Art. 106 GG vorgenommen Zuweisung des Steueraufkommens ist grundsätzlich abschließend und zwingend. Mit Ausnahme der Vorschriften in Art. 91a bis Art. 91e, Art. 104a Abs. 3, Art. 104b und Art. 106 Abs. 8 GG sieht die Verfassung keine weiteren Regelungen über finanzielle Zuwendungen zwischen Bund und Ländern vor. Untersagt sind insbesondere abweichende Staatsverträge oder Verwaltungsabkommen.

      2.2 Ausschließliche Ertragshoheit des Bundes

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      Art. 106 Abs. 1 GG weist zum einen die Erträge der Finanzmonopole dem Bund zu und enthält zum anderen eine enumerative Aufzählung der allein dem Bund zustehenden Steuern (Bundessteuern). Dabei handelt es sich um Steuern, die entweder eine besondere Verknüpfung zu den Aufgaben des Bundes besitzen oder wegen ihrer Gestaltungswirkung in erster Linie für den Bund von Bedeutung sind. Mit der ausschließlichen Ertragshoheit des Bundes verwirklicht Art. 106 Abs. 1 GG das Trennsystem.

      Im Einzelnen handelt es sich um die folgenden Abgabenarten:

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      –Finanzmonopole (Art. 106 Abs. 1 Halbs. 1 GG): Finanzmonopole sind wirtschaftliche Tätigkeiten wie die Herstellung oder der Vertrieb von Waren, die zur Erzielung von Einnahmen ausschließlich einem Träger hoheitlicher Gewalt vorbehalten sind. Sie haben als Einnahmequelle keine Bedeutung mehr. Seit der Abschaffung des staatlichen Zündwarenmonopols im Jahre 1983 existierte bis vor Kurzem nur noch das Branntweinmonopol. Das Branntweinmonopol diente weniger fiskalischen als strukturpolitischen Zwecken, insbesondere dem Erhalt kleiner und kleinster Brennereien. Es lief Ende des Jahres 2017 aus.

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–Zölle (Art. 106 Abs. 1 Nr. 1 GG): Nach dem Beschluss des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften 2007/436/EG (sog. Eigenmittelbeschluss)[20] haben die Mitgliedstaaten der EU das Zollaufkommen an die Union abzuführen.

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      –Verbrauchsteuern (Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG): Der Ertrag der überörtlichen Verbrauchsteuern steht grundsätzlich dem Bund zu, soweit das Grundgesetz keine abweichenden Bestimmungen enthält.

      Beispiele

      Energiesteuer (früher Mineralölsteuer); Stromsteuer; Tabaksteuer; Kaffeesteuer.

       Nicht unter die (vollständige) Ertragshoheit des Bundes fallen die traditionell den Ländern zustehende Biersteuer (Art. 106 Abs. 2 Nr. 5 GG), die Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 3 und 5a GG) und die den Gemeinden zustehenden örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (Art. 106 Abs. 6 GG).

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      –Verkehrsteuern (Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG) knüpfen an Vorgänge des Rechtsverkehrs oder Wirtschaftslebens an. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG enthält eine abschließende Aufzählung der dem Bund zustehenden Verkehrsteuern. Im Übrigen liegt für diese Abgabenart die Ertragshoheit grundsätzlich bei den Ländern, wie Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG verdeutlicht.

      Beispiele

      Kraftfahrzeugsteuer; Versicherungsteuer; Luftverkehrsteuer. Die Straßengüterverkehrsteuer wird bereits seit 1972 nicht mehr erhoben. Die ebenfalls in Nr. 4 erwähnten Kapitalverkehrsteuern wurden 1992 zur Beseitigung der Wettbewerbsnachteile der deutschen Finanzmärkte abgeschafft.

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      –Einmaligen Vermögens- und Ausgleichslasten (Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG) kam in der Vergangenheit Bedeutung insbesondere im Rahmen der Finanzierungsverantwortung des Bundes für die Kriegsfolgelasten nach Art. 120 GG zu. Derzeit hat die Vorschrift