Antikorruptions-Compliance. Simon Schafer

werden die steuerrechtliche Behandlung von Bestechungszahlungen, die Whistleblower-Protection, Buchführungs- und Auditregeln, das öffentliche Vergabewesen und Exportkredite angesprochen.

6. Einschätzung

      21

      Für die Compliance-Industrie sind die OECD-Konvention und die sie begleitenden Prozesse von größter Bedeutung. Sie generieren das größte Risiko der Verurteilung von Unternehmen.

      22

Daß die Umsetzung und Anwendung nach wie vor uneinheitlich ist, hat mit politischer Intervention zu tun: nennen wir es „Heimatschutz“. Es gibt Staaten, die prinzipiell Auslandskorruption kaum verfolgen (Japan) oder solche, die, wenn sie die nationalen „Kronjuwelen“ in Gefahr sehen, von Verfolgung plötzlich absehen (Schweden: im Falle Saab Grippen,[45] Frankreich: Total).

      23

      Allerdings ist mit den Gesetzesänderungen in Frankreich (Loi Sapin II) und in Großbritannien (UK Bribery Act) und mit der Praxisänderung in Deutschland, Italien und der Schweiz Bewegung in die Rechtsanwendung geraten. Nunmehr riskieren Unternehmen Verfolgung nicht mehr alleine seitens der USA.

      24

      Die OECD-Initiative ist deshalb besonders ausführlich dargestellt worden, weil sie den wohl unmittelbarsten Einfluss auf die weltweite Compliance-Industrie ausübt. Daneben ist eine ganze Reihe von regionalen Initiativen und vor allem die UN-Konvention entstanden.

II. Regionale Initiativen

      25

Bei diesen Initiativen ist wichtig, jeweils die Motivation zur Regelung näher zu betrachten; sie divergiert zum Teil erheblich.[46]

1. Organisation Amerikanischer Staaten (OAS)

      26

Nominell ist die OAS Antikorruptions-Konvention[47] die erste einer langen Reihe. Der Ausgangspunkt der Initiative war die Flucht einer Gruppe von untreuen Bankiers aus Venezuela in die USA. Bereits 1996 verabschiedeten die lateinamerikanischen Staaten im Rahmen der OAS ein Instrument, das zunächst die Rechtsannäherung zur Erleichterung der Auslieferung im Sinne hatte. Ziel war es insbesondere, die USA zur verstärkten Kooperation zu veranlassen.[48] Inzwischen hat sich der OAS-Prozess stark an die übrigen Instrumente angenähert. Er verfügt seinerseits über ein Monitoringverfahren.[49]

2. Europarat

      27

Der Europarat hat bereits 1999 sowohl ein Strafrechts- wie ein Zivilrechtsübereinkommen verabschiedet.[50]

      28

      Die Motivation des Europarates zum Erlass von Normen gegen die Korruption ergibt sich am ehesten aus dem Zuschnitt der Instrumente: Sie haben einen klaren Fokus auf nationales Recht, einschließlich der Normen über Korruption im Geschäftsverkehr. Sie beabsichtigen eine Annäherung der Regeln in Europa, wohl ebenfalls um die Kooperation zu erleichtern. Im Übrigen hat das Instrument dazu beigetragen, die Anpassung der neuen EU-Länder an einen gemeinsamen Standard zu bewirken.

      29

Am überzeugendsten ist wohl das für den Europarat entwickelte Monitoring System: Unter dem Namen GRECO werden Staaten – anders als beim vertikalen Ansatz der OECD (nachdem das ganze Programm länderweise überprüft wird) – horizontal phasenweise alle Länder zu bestimmten Themen evaluiert.[51] Dabei befasst sich der Europarat – anders als etwa die OECD – auch mit Voraussetzungen der Demokratie, wie insbesondere den Risiken der Parteienfinanzierung.

3. EU

      30

Die Antikorruptions-Instrumente der EU haben das Ziel, die finanziellen Interessen (das Budget) der EU zu schützen. Nach einer Phase, in der das Antikorruptions-Recht im Rahmen der „3. Säule“ in völkerrechtlicher Form verankert war,[52] wurde es ins Gemeinschaftsrecht übergeführt.[53] Zur praktischen Bekämpfung von EU-Betrug, zudem auch der Korruption zum Schaden des Gemeinschaftsbudgets, wurde im Übrigen eine Sonderbehörde geschaffen. OLAF ist als EU-Agentur zu Kontrollen und zur Verfolgung von Missbräuchen zuständig.[54]

III. UN-Konvention (UNCAC)

      31

Nachdem frühere Versuche zu einer Antikorruptions-Konvention im Rahmen der UNO gescheitert waren (oben B. III.), schien die Zeit – nachdem diverse regionale Initiativen erfolgreich waren – reif für eine weltweite Initiative. Die 2003 verabschiedete United Nations Convention against Corruption (UNCAC)[55] geht das Problem der Korruption auf breitester Front an.[56] Die Konvention beginnt mit präventiven Bestimmungen (Kapitel II). Im strafrechtlichen Teil (Kapitel III) wird die nationale Amtsträgerbestechung, die Auslandsbestechung und (fakultativ) auch die Bestechung im Privatsektor angesprochen. Im Bereiche der Amtsträger-Bestechung werden (ebenfalls fakultativ) zusätzliche Formen neben der eigentlichen Bestechung nahegelegt (Handel mit Einfluss, Amtsmissbrauch und ungerechtfertigte Bereicherung). Im Übrigen enthält die Konvention die klassischen Zusatzbestimmungen zu Geldwäsche, Einziehung und Unternehmenshaftung. Die weiteren Kapitel der UNCAC befassen sich mit der internationalen Zusammenarbeit (Kapitel IV) und der Rückführung von veruntreuten Vermögenswerten (asset recovery, Kapitel V).

      32

      

Auch die UNCAC verfügt über eine Versammlung der Mitgliedstaaten (Conference of State Parties, COSP, Art. 63) und über ein Evaluationsverfahren.[57] Bislang hat sich das Monitoringverfahren aber noch als eher schwach erwiesen. Etliche Länder wehren sich gegen die Veröffentlichung ihres Berichts und diverse Länder verweigern Nichtregierungsorganisationen die Mitwirkung am Monitoring.

IV. Multilateral Development Banks

      33

Die sog. Multilateral Development Banks (MDBs oder IFIs) haben eine abrupte Kehrtwende hinter sich. Bis 1996 etwa stand die Weltbank den Antikorruptions-Initiativen äußerst skeptisch gegenüber. Der Rechtschef der Weltbank, Shihata, zögerte das Thema Korruption überhaupt anzusprechen, da er dies als politische Einmischung in die inneren Angelegenheiten der „Kunden“ (der Staaten) betrachtete. Der Weltbankpräsident Wolfensohn warf 1996 das Ruder jäh herum, als er am Jahrestreffen vom „cancer of corruption“ sprach.[58] In drastischen Worten schob er nach, es handle sich nicht um eine rein politische Angelegenheit: „that is bullshit – corruption is as much a political issue as it is an economic issue“.[59] Nun war das Eis gebrochen. Es sollte allerdings Jahrzehnte dauern, bis es der Weltbank und ihren regionalen Schwesterorganisationen gelungen war die Korruptionsstrategien in Alltagsgeschäft umzusetzen (man spricht von mainstreaming[60]).

      34

Unabhängig von den Antikorruptions-Strategien bei der Kreditvergabe haben alle Entwicklungsbanken (Weltbank, Interamerikanische Entwicklungsbank, Asiatische Entwicklungsbank, Afrikanische Entwicklungsbank, Europäische Entwicklungsbank) Sanktionsinstrumente geschaffen: In-house investigative Einheiten gehen, zusammen mit lokalen Polizeieinheiten in den Kreditnehmerstaaten, Missbräuchen nach,[61] sie übergeben den Fall anschließend einer bankinternen Stelle, die als erstinstanzliche Richterin amtet. Zum Teil gehen die integrity units aber auch gleich mit dem Unternehmen ein settlement ein. Einigt man sich nicht resp. nimmt das fehlbare Unternehmen die Sanktion des erstinstanzlichen Richters nicht an, geht der Fall an ein Sanctions Committee, das entweder ganz oder mehrheitlich mit externen Richtern besetzt ist. Das Sanctions Committee kann das Unternehmen (auf Zeit oder unbestimmt)