Pertinencia y convergencia de la integración latinoamericana en un contexto de cambios mundiales. José Briceño Ruiz

sobre el libre comercio en el fondo expresaban divergencias sobre la forma del modelo económico que debía orientar la integración y fue un factor que hizo ilusoria la convergencia; además, varios países de la región habían dado preferencia a sus relaciones extrarregionales. En particular, los países de la Alianza del Pacífico optaron por firmar Tratados de Libre Comercio (tlc) con Estados Unidos, la Unión Europea (ue) y países asiáticos, incluso China, como fue el caso de Chile y Perú. En el Mercosur, en cambio, aunque no se rechazaba este tipo de acuerdo, se fue mucho más prudente en la era poshegemónica. Cuando se produjo un giro a la derecha con el triunfo de Mauricio Macri en Argentina, en 2015 y el ascenso al poder de Michel Temer, en 2016, en Brasil, se reiniciaron las conversaciones con la ue, que concluyeron en 2018. Sin embargo, se descartaron acuerdos similares con Estados Unidos o China; el alba, por su parte, siempre se opuso a cualquier tipo de acuerdo norte-sur. Estos dos factores: diversidad de modelos de integración y patrón diverso de relacionamiento externo son fundamentales para entender el poco avance en la convergencia. Ambos se analizan en la próxima sección de este capítulo.

      Modelos de integración y relacionamiento externo: su impacto en la convergencia

      La diversidad de modelos

      Uno de los obstáculos a la convergencia de la integración económica es la diversidad de modelos económicos que existen en los bloques subregionales en América Latina. La extensión de este trabajo no permite analizar todos ellos y, por lo tanto, nos concentraremos en tres: el Mercosur, la Alianza del Pacífico y el alba.

      Aunque el tema es mucho más complejo, en el fondo, el debate sobre el modelo económico se relaciona con la dicotomía Estado mercado. Desde una perspectiva estructuralista e intervencionista, el Estado es un actor central en los procesos de integración regional, que debe promover políticas de desarrollo productivo, en particular, dirigidas a impulsar el desarrollo industrial. También en este modelo el Estado fomenta la aplicación de una fuerte dimensión social y productiva.

      Desde otra perspectiva, la integración económica debe ser un proceso orientado por el mercado, cuya meta es promover la localización más eficiente de los recursos y una inserción eficiente de los países de un grupo regional. La dimensión social y productiva es muy débil en este modelo de integración. Un problema al analizar esta dicotomía Estado-mercado, cuando se considera el modelo de integración, es que se adopta un fuerte sesgo ideológico que soslaya que, en realidad, la integración es un proceso multidimensional con aspectos comerciales, sociales y productivos en el cual se requiere el Estado y el mercado (véase Briceño Ruiz, 2019).

      En el caso del Mercosur, si se analiza el Tratado de Asunción, se observa que los objetivos del bloque se limitaron a lo comercial: el perfeccionamiento de una zona de libre comercio y de un arancel externo común, aunque se admitía la posibilidad de acuerdos sectoriales. Sin embargo, el Mercosur no adoptó la modalidad de “integración profunda”, en la cual, además de promover la liberalización comercial, se planteaba regular con base en una lógica omc plus, aspectos como las inversiones, los servicios, la propiedad intelectual o las compras gubernamentales. Se entiende por omc plus, la regulación de los aspectos arriba mencionado, con la que se establecen compromisos que superan los establecidos en la Organización Mundial del Comercio (omc). En el Mercosur sí se plantearon normas, como las inversiones o los servicios, pero no mediante normas de tipo omc plus.

      Este modelo de integración ha sido descrito como regionalismo abierto, aunque en trabajos previos lo hemos descrito más bien como regionalismo estratégico, pues, aunque promovía la apertura, excluía de ella a sectores considerados estratégicos, como el automotriz (véase Briceño Ruiz, 2011). Lo cierto es que este modelo de integración se adaptaba a las políticas de mercado y reforma estructural que estaban siendo impulsadas por los distintos gobiernos neoliberales, hegemónicos en ese momento en América Latina.

      No obstante, aunque la integración en el Mercosur, al menos en el Tratado de Asunción, era esencialmente económica y comercial, ya en su primera década de existencia se fue desarrollando en el bloque una dimensión social. Esto se inició en el sector sociolaboral, lo que condujo a la aprobación de la Declaración sociolaboral, en 1998, y la firma de un acuerdo regional sobre seguridad social ese mismo año. Este fue el inicio de una transformación gradual del modelo del Mercosur, que se consolidó en la década siguiente.

      Desde 2003, en el Mercosur se fortaleció la dimensión social transcendiendo lo sociolaboral. En consecuencia, se crearon instancias como la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social, en 2000, el Instituto Social del Mercosur, en 2007, y la aprobación en 2011 del Plan Estratégico de Acción Social del Mercosur. De igual manera, en ese periodo se rescató la idea de convertir la integración regional en un mecanismo para promover la integración productiva, en particular, la industrialización. En este sentido, se aprobaron medidas como la adopción de un Programa Regional de Integración Productiva (2008), un fondo de apoyo a las pymes (2008), un Fondo de Convergencia Estructural (Focem) en 2005. Esta fase del Mercosur se ha descrito como “regionalismo posliberal” (Sanahuja, 2010) o poshegemónica (Tussie y Riggirozzi, 2013), pues en ella se superó el modelo estratégico de la década del noventa. Les correspondió a gobiernos de izquierda y a figuras como Néstor Kirchner y Luis Ignacio Lula da Silva impulsar esta transformación del modelo del Mercosur. En consecuencia, el Mercosur es un proceso cuyo modelo económico ha sufrido una transformación desde un proyecto casi exclusivamente comercial a uno que intentó fortalecer su dimensión social y productiva. Se convirtió, entonces, en una integración multidimensional.

      El caso de la Alianza del Pacífico es diferente; aunque nació en el periodo del regionalismo poshegemónico, defendía un modelo de integración económico hegemónico en la década del noventa. Dos elementos distintivos de ese modelo de integración están presentes en este bloque regional: su carácter exclusivamente comercial y abierto, y su agenda de integración profunda; la Alianza del Pacífico asumió estas dos premisas. En la Declaración Presidencial del encuentro de Lima, en abril de 2011, se señaló de forma expresa el compromiso con el libre comercio; al respecto, se aseveró que los acuerdos de libre comercio

      […] ofrecen una excelente plataforma que facilita y propicia la integración de nuestras economías; y […] reafirmando que los acuerdos que alcancemos en el marco de esta iniciativa deberán contribuir y profundizar los acuerdos económicos, comerciales y de integración que nuestros países hayan suscrito a nivel bilateral, regional y multilateral. (Cumbre de Lima, 2011)

      Este objetivo fue ratificado en el Acuerdo Marco firmado en Paranal, Antofagasta, en junio de 2012, en el cual se expresa la convicción de fortalecer los acuerdos de integración como “espacios de concertación y convergencia, orientados a fomentar el regionalismo abierto, que inserte a las partes eficientemente en el mundo globalizado y las vincule a otras iniciativas de regionalización” (Acuerdo Marco del Alianza del Pacífico, Preámbulo).

      La Alianza del Pacífico se plantea la meta de lograr la convergencia de los acuerdos comerciales existentes entre los países del bloque regional mediante una acción conjunta para influenciar en la dinámica político-económica de la región. La idea es reemplazar en un solo acuerdo comercial la diversidad de acuerdos existente entre los países de la alianza:

      Colombia con México en el G-2 (que sustituyó el G-3 ante el retiro de Venezuela); Colombia con Chile en dos acuerdos comerciales de 1994 para bienes y de 2007 para servicios y otras reglas de comercio exterior; Chile con México, Chile con Perú, y el libre comercio entre Colombia y Perú, reglamentado en el proceso de la Comunidad Andina de Naciones. (Vieira Posada, 2011, p. 62)

      Por otro lado, también se propone avanzar más allá de la zona de libre comercio, pues se plantea “avanzar progresivamente hacia el objetivo de alcanzar la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas” (Cumbre de Lima, 2011). En la teoría de la integración, esto último supone avanzar hacia la creación de un mercado común, fase en la cual se promueve la libre circulación de factores productivos (bienes, capitales, servicios, personas). En 2014, en la Cumbre Presidencial de la Alianza del Pacífico, realizada en Cartagena de Indias (Colombia), se suscribió un Protocolo Adicional al Acuerdo Marco.

      Como señala Sebastián Herreros (2016, p. 282), tanto el Protocolo