Los procesos en el sistema jurídico peruano. Luis Castillo-Córdova

Conocido el objeto de esta garantía constitucional, el Código también establece las causas de improcedencia, no siendo posible iniciar un proceso de cumplimiento contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones. Tampoco contra el Congreso de la República para exigir la aprobación o la insistencia de una ley; cuando se interpone con la finalidad de impugnar un acto administrativo; cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario; en los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial; cuando no se cumplió con el previo envío de un documento de fecha cierta, si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial, y, finalmente, tampoco es posible interponerla para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas corpus y hábeas data103.

La acción de cumplimiento es una institución de garantía que se inspira en el writ of mandamus estadounidense104, la misma acción que fallidamente invocó Marbury contra Madison ante la Corte Suprema y que fue resuelta en la famosa sentencia de 1803. Consiste en la protección judicial al ciudadano contra la omisión de la administración pública para cumplir un acto que le es debido. No obstante, pese a estos antecedentes y a diferencia del resto de garantías constitucionales recogidas por la Carta de 1993, la acción de cumplimiento no es en estricto un proceso destinado a la protección inmediata de los derechos y libertades, sino más bien de un proceso de carácter ordinario que ha sido incorporado en la Carta Magna; por ese motivo, el Tribunal Constitucional lo reconoce como un proceso constitucionalizado105. En ese sentido, durante la elaboración del Código se pensó en la conveniencia de excluir la acción de cumplimiento debido a que, precisamente, no era una institución cuya finalidad era la defensa de los derechos fundamentales; no obstante, se consideró lo establecido por el artículo 200 de la Carta de 1993 el cual contempla a esta institución entre las garantías constitucionales106.

En nuestra opinión, pese a que su finalidad no es la protección de derechos y libertades, la acción de cumplimiento también pudo estar contenida entre las causales de procedencia del proceso de amparo, ya que esta garantía también podría interponerse contra las omisiones de cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que, a pesar de no vulnerar directamente los derechos fundamentales del ciudadano, comete alguna arbitrariedad en sus intereses jurídicamente protegidos; además, el mismo Código establece que su procedimiento es el mismo que el previsto para el amparo; con lo cual la acción cumplimiento duplicaría esta tarea107.

      IX. LA DEMANDA DE COMPETENCIA

      El proceso de competencia se incorpora con la Constitución de 1993 para cubrir una laguna constitucional para dirimir posibles conflictos sobre el ejercicio de funciones entre las instituciones, creando una institución especialmente dedicada a la corrección funcional de dichos órganos públicos, sin tener las partes que recurrir al amparo o la acción de inconstitucionalidad. De acuerdo con el inciso 3 del artículo 202 de la Carta de 1993, el Tribunal Constitucional conoce los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley. De esta manera, el proceso competencial es uno de puro derecho, que tiene la finalidad de corregir cualquier posible afectación al principio de separación de funciones del poder.

El Tribunal Constitucional se avoca al conocimiento de conflictos competenciales y atribuciones constitucionales expresamente asignadas, así como las leyes orgánicas delimitadoras de las funciones de las instituciones estatales, constitucionales, regionales o municipales que, de acuerdo con el Código, opongan “1) [a]l Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o, 3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí. Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”108. Por tanto, un conflicto competencial se configura en caso que dos órganos constitucionales se declaran competentes para ejercer una misma función (conflicto positivo), o también cuando ambos órganos constitucionales se consideran incompetentes para ejercerla (conflicto negativo)109.

El test de competencia es un medio que permite delimitar la distribución del ejercicio del poder en los órganos constitucionales, el cual reconoce como válida la participación del principio de unidad de las disposiciones constitucionales y, entre otros, los principios de cooperación entre órganos, corrección funcional y la progresividad en la asignación de competencias, especialmente en formas de estado en formación. Con el tiempo, la jurisprudencia acotó el contenido del test, tomando en consideración que la distribución de competencias no es fruto de una rigidez de naturaleza dogmática, es decir, por ejemplo, para el diseño de las formas constitucionales de gobierno observamos “contrabandos” de modelos europeos en presidencialismos iberoamericanos, sosteniendo que los constituyentes responden a un contexto histórico concreto110.

A través del desarrollo jurisprudencial, el Tribunal Constitucional ha reconocido otros conflictos competenciales, por ejemplo, cuando un órgano constitucional omite una actuación, desconociendo las competencias constitucionales atribuidas a otro órgano constitucional (conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio)111; asimismo, el Tribunal reconoció un conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales112, clasificado en tres clases:

      A. Conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cuando cada órgano constitucional reconoce su competencia, pero uno de ellos realiza un indebido ejercicio que repercute en la competencia del otro órgano.

      B. Conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, cuando las competencias de los órganos no pueden ejercerse si carecen de la mutua cooperación para la actuación de la competencia del otro.

C. Conflicto constitucional por menoscabo de omisión113, cuando uno de los órganos no ejerce su competencia y, con ello, se impide el ejercicio de la competencia de otro órgano constitucional; sin embargo, dicha omisión no resulta una condición indispensable para el ejercicio de la competencia o atribución del otro órgano114.

      En resumen, el proceso de competencia tiene la finalidad de resolver conflictos de atribuciones entre los poderes o entidades estatales; es decir, si bien los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data, por ejemplo, se ocupan de proteger las acciones u omisiones que afecten los derechos fundamentales, la acción de inconstitucionalidad y acción popular cautelan la jerarquía normativa presidida por la constitución; el proceso competencial tiene la finalidad de corregir cualquier posible afectación al principio de separación de funciones del poder.

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      Para finalizar, consideramos que la tendencia para aumentar el número de garantías constitucionales solo genera un cambio formal pero no sustantivo, dado que no se necesita un recetario de instituciones para proteger a los ciudadanos de las amenazas y vulneraciones a los derechos fundamentales. Al parecer, en vez de enriquecerse los alcances del proceso de amparo para la protección y defensa del resto de derechos distintos a la libertad individual, se está fragmentando en tantas garantías como posibilidades de afectación a los derechos y libertades puedan existir. Probablemente, esta partición continúe si un sector de la doctrina manifiesta la ausencia de un proceso de inconstitucionalidad por omisión cuando no se han dictado las normas de desarrollo que demanda la Carta de 1993. Frente a todo esto, pensamos que los constituyentes no deben perder de vista que su misión es procurar aproximar la Constitución al ciudadano, evitando fórmulas complejas que la conviertan en un documento muy técnico; en ese sentido, sugerimos que las garantías constitucionales se limiten a dos instituciones, por ejemplo, una dedicada a la protección de los derechos (demanda de amparo), otra a vigilar la jerarquía normativa (demanda de inconstitucionalidad) y para garantizar la corrección funcional en aras de una adecuada separación de poderes (demanda competencial). Pensamos que lo importante es perseguir el concepto más que el enunciado, si están debidamente protegidos los derechos no tanto por el número de garantías sino