Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации. С. В. Завьялова

тных отраслей экономики, предопределило необходимость обеспечения эффективного правового регулирования данного вида предпринимательской деятельности на фоне возрастающих объемов туристских потоков.

      Претворение законодателем отмеченных предписаний в жизнь привело к укрепившимся в последнее десятилетие положительным тенденциям в реформировании туристского законодательства, его восприимчивости к нормам международного права и в устранении законодателем ранее допущенных недоработок и коллизий норм. Вместе с тем нельзя не отметить и ряд имеющихся проблем, наличие которых вплоть до настоящего времени не позволяет обеспечить качественное всестороннее гражданско-правовое регулирование туристских отношений и должный уровень защиты прав и законных интересов российских туристов.

      К существующим проблемам следует отнести не только недостаточную проработанность российского туристского законодательства, выраженную в имеющихся внутренних противоречиях и неточностях норм Закона о туристской деятельности, но и полную неурегулированность отдельных видов туризма (самодеятельного и экстремального), в которых проблемы защиты прав туристов стоят наиболее остро. Неясность терминологии, несовершенство законодательства в вопросах содержания и формы договора оказания туристских услуг, ответственности туроператоров, финансового обеспечения туроператорской деятельности, отсутствие разъяснений Верховного Суда Российской Федерации норм Закона о туристской деятельности предопределяют наличие в правоприменительной практике значительного количества препятствий на пути к обеспечению должного уровня защиты прав и законных интересов российских туристов.

      Данные обстоятельства предопределяют необходимость проведения детальных научных исследований, глубокой проработки существующих в области гражданско-правового регулирования туристских отношений проблем и выработки путей их решения. Работа в данном направлении послужит как развитию действующего в сфере туризма законодательства и повышению эффективности правового регулирования, так и обеспечению высокого уровня защиты прав и законных интересов граждан России в сфере оказания туристских услуг.

      С. В. Завьялова

      Глава 1.

      Генезис правового регулирования туристской деятельности в России

      § 1. Формирование и развитие законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР

      Начало историографии туризма, если понимать под ним прежде всего путешествия, трудно датировать годом или даже столетием: люди путешествовали всегда. Однако закрепление складывающихся в сфере туризма общественных отношений в качестве объекта правового регулирования в России связывают со вторым десятилетием XX в. в силу признания абсолютной общественно-воспитательной полезности таких отношений как рычага идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа советской властью, придавшей им статус сферы туристско-экскурсионного обслуживания¹.

      Исходя из отмеченного, хронологическими границами изучения генезиса законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР с историко-правовой точки зрения стали 1917–1992 гг. Годы нижнего и верхнего временных пределов, кардинально изменившие общественно-государственное устройство России, предопределили тотальную модернизацию всех сфер жизни общества и их правового регулирования. Так, после Октябрьской революции 1917 г. туризм – «… часть культурной работы, глубоко политическое явление»², а система источников правового регулирования этой сферы только начала свое формирование. Тогда как после 1992 г. в силу становления в России свободного рынка, сопровождавшегося множественными преобразованиями, важнейшим из которых стало развитие не только базисных отраслей экономики, но и ряда перспективных отраслей непроизводственной сферы, туризм – «…диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры»³, при этом страна сталкивается с проблемой отсутствия законодательного регулирования этой сферы.

      Причины сложившейся после 1992 г. ситуации, и здесь мы солидарны с мнением В. М. Лебедева, выражены в неполучении законодательного развития конституционного признания туризма (ст. 41 Конституции СССР 1977 г.) ни в Основах гражданского законодательства ССР и союзных республик (1961 г.), ни в Гражданском кодексе РСФСР (1964 г.). Превалирующее большинство вопросов функционирования туристско-экскурсионной индустрии урегулированы ведомственными нормативными актами Центрального совета по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов⁴ (далее – ЦСТЭ ВЦСПС).

      Отсутствие отраслевого закона в сфере туризма, на наш взгляд, являлось следствием ряда причин. К ним в полной мере можно отнести и реализацию большей частью населения СССР своего конституционного права на отдых⁵ путем использования одного из двух возможных способов: 1) приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения, турбазы, находящиеся с иными объектами туристско-экскурсионной индустрии в собственности государства (плановый туризм)⁶; 2) походы, организуемые их участниками самостоятельно