Besonderes Verwaltungsrecht. Группа авторов

der inneren Organisationshoheit ist auch das Recht der Gemeinden, mit anderen Gemeinden zusammenzuarbeiten und gemeinsame Institutionen und Handlungsinstrumente, wie z.B. Zweckverbände, zu schaffen[104]. Teilweise wird diese Befugnis aber eigenständig als Kooperationshoheit aufgefasst[105].

      cc) Personalhoheit

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Die Personalhoheit berechtigt die Kommunen, einerseits das eigene Personalwesen (Stellenplanung, Einstellungs- und Beförderungsvoraussetzungen, Besoldungs- und Vergütungsmaßstäbe, Zuständigkeitsverteilung) selbstständig zu regeln und andererseits über konkrete Maßnahmen der Personaleinstellung, -entlassung und -beförderung sowie des Personaleinsatzes nach eigenem Ermessen zu entscheiden[106].

      dd) Planungshoheit

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Die Planungshoheit ist das Recht der Gemeinden, das Gemeindegebiet selbst zu ordnen und zu gestalten. Die gemeindliche Planungshoheit ist das Ergebnis jüngerer Rechtsentwicklung[107]. Einen zentralen Anwendungsbereich bietet das Städtebaurecht. In Bezug auf den gemeindlichen Raum sind die Flächennutzungs- und Bebauungsplanung die wichtigste Form planerischen Gestaltens der Gemeinden. Planung findet darüber hinaus in allen anderen Bereichen statt, „in denen langfristige konzeptionelle Vorstellungen in institutionalisierter Form verabschiedet werden“[108]. Denn unter Planung versteht man die „Befugnis, die eigenen Angelegenheiten nicht nur von Fall zu Fall zu erledigen, sondern aufgrund von Analyse und Prognose erkennbarer Entwicklungen ein Konzept zu erarbeiten, das den einzelnen Verwaltungsvorgängen Rahmen und Ziel weist“[109]. Ebenso wenig wie die anderen Hoheiten bildet die Planungshoheit eine eigenständige Sachaufgabe. Sie ist vielmehr in erster Linie ein Instrument, das die Wahrnehmung der Fachaufgaben unterstützt. Vorbehaltlich spezieller Vorgaben besitzen die Gemeinden deshalb grundsätzlich für die gesamte Bandbreite ihrer Aufgaben die Planungshoheit (so etwa auch für Haushalt oder Personal)[110].

      ee) Finanzhoheit

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Unter Finanzhoheit versteht man das Recht auf eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft einschließlich Haushaltsführung und Vermögensverwaltung im Rahmen der vom Staat überlassenen Einnahmequellen[111]. Die Finanzhoheit wurde schon seit jeher aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG abgeleitet; sie findet aber seit den Verfassungsreformen von 1994 und 1997 positiv in Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG ihren Ausdruck. Danach umfasst die Gewährleistung der Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung, wobei zu diesen Grundlagen einen den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle gehört. Mit der Einfügung des Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG anerkennt der Verfassungsgeber, dass die kommunale Finanzhoheit das Recht der Gemeinden auf eine angemessene Finanzausstattung voraussetzt[112]. Unklar ist, ob daraus sachlich und betragsmäßig bestimmbare Ansprüche auf eine angemessene kommunale Finanzausstattung abgeleitet werden können[113].

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Die Finanzhoheit schützt nicht vor der Auferlegung neuer Aufgaben, wenngleich das Konnexitätsprinzip nach Maßgabe des Landesverfassungsrechts einen finanziellen Ausgleich bei Aufgabenzuweisung erfordert[114]. Dem Bund ist es seit der Föderalismusreform I nach Art. 84 Abs. 1 S. 7 u. 85 Abs. 1 S. 2 GG gänzlich verwehrt, den Gemeinden Aufgaben zu übertragen[115].

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Ein zusätzliches Element der Finanzhoheit ist die Abgabenhoheit, welche das Recht umfasst, eigene Abgabensatzungen nach Maßgabe von Bundes- und Landesrecht zu erlassen, das Recht, die Abgabensatzungen zu vollziehen, sowie das Recht, den Ertrag aus einer Abgabe zu vereinnahmen[116].

      ff) Satzungshoheit

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Mit der Satzungshoheit wird den Gemeinden die Befugnis eingeräumt, eigenes Recht in allen Angelegenheiten des örtlichen, eigenen Wirkungskreises setzen zu dürfen. Dieses Recht der Gemeinden ist in den Gemeindeordnungen der Bundesländer ausdrücklich verbürgt[117]. Die Satzungshoheit ermöglicht es den Gemeinden, ein besonderes Ortsrecht zu schaffen, das den örtlichen Besonderheiten angepasst ist und so einen Beitrag zur kommunalen Vielfalt leistet, was dem staatlichen Gesetzgeber nicht möglich ist[118]. Der einer gesetzlichen Ermächtigung bedürftige Erlass von Rechtsverordnungen ist dagegen nicht von der Selbstverwaltungsgarantie erfasst, sondern betrifft den Fremdverwaltungsbereich[119].

c) Gesetzesvorbehalt und Regelungsgrenzen

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Das Selbstverwaltungsrecht wird nicht schrankenlos gewährleistet, sondern steht den Gemeinden nur „im Rahmen der Gesetze“ zu. Diese Formulierung beinhaltet einen institutionellen Gesetzesvorbehalt[120]. Erfasst werden davon beide Schutzelemente, d.h. sowohl die Allzuständigkeit als auch die Eigenverantwortlichkeit[121]. Der Gesetzesvorbehalt hat mehrere Funktionen: Er ermächtigt den Gesetzgeber zur normativen Ausgestaltung des Garantiegehalts, zur deklaratorischen Nachzeichnung immanenter Grenzen und zu konstitutiven Eingriffen in verfassungsunmittelbare Gewährleistungen[122]. Das Bundesverfassungsgericht meint, der Vorbehalt des Gesetzes überlasse dem Gesetzgeber die „Ausgestaltung und Formung“[123].

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Gesetze im Sinne von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG sind nicht nur die Gesetze im formellen Sinne, also die vom Bundes- und Landesgesetzgeber in dem von der Verfassung vorgeschriebenen Verfahren erlassenen Gesetze, sondern auch Gesetze im materiellen Sinne, d.h. Rechtsverordnungen[124] und Satzungen anderer Hoheitsträger[125]. Nach allgemeinen Grundsätzen bedürfen wesentliche Fragen allerdings einer Regelung durch ein förmliches Gesetz[126]. Darüber hinaus ist auch das europäische Unionsrecht in der Lage, nationales Recht und demzufolge auch das Recht der kommunalen Selbstverwaltung einzuschränken[127].

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Werden dem Gesetzesvorbehalt nicht seinerseits Schranken gezogen, kann er zur „Achillesferse der Garantie“ werden[128]. Der Gesetzesvorbehalt wird deswegen von Teilen des Schrifttums als Regelungs- und Ausgestaltungsvorbehalt interpretiert, der Parallelen zur Befugnis des Gesetzgebers aufweise, Inhalt und Schranken des Eigentumsrechts näher zu bestimmen[129]. Auch das Bundesverfassungsgericht hatte früher der Grundrechtsdogmatik die Schranken-Schranken des Kernbereichs und des Übermaßverbotes entlehnt[130]. Mit der „Rastede“-Entscheidung scheint das Gericht aber den Gleichlauf individuen- und institutionenbezogener Gewährleistungen verabschiedet zu haben, indem es die Begriffe „Übermaßverbot“ und „Verhältnismäßigkeitsprinzip“ vermeidet und stattdessen als Schranken des Gesetzesvorbehalts auf den Kernbereich abstellt, in dessen Vorfeld das gemeindespezifische Aufgabenverteilungsprinzip zum Tragen kommt[131].

      aa) Kernbereichsgarantie

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Gesetzliche Beschränkungen der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie müssen deren Kernbereich unangetastet lassen[132]. Dieser Kernbereich ist vor jeglicher gesetzlicher Einwirkung gesichert[133]. Diese Grenze ergibt sich indes nicht aus Art. 19 Abs. 2 GG, da es sich bei Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG um kein Grundrecht handelt[134]. Der Gesetzgeber darf demnach die kommunale Selbstverwaltung nicht derart einschränken, dass sie innerlich ausgehöhlt wird, die Möglichkeit zur eigenständigen Betätigung verliert und nur noch ein Schattendasein führt[135]. Daraus folgt, dass der Kernbereichsschutz nur „in Extremsituationen des staatlichen Zugriffs auf die Gemeinden“ wirkt[136].

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Bei der Bestimmung des Kernbereichs geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass hierzu kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog gehört, sondern dass bei der Bestimmung in besonderer Weise der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen ist[137]. Vom Kernbereichsschutz umfasst wird das Prinzip