Besonderes Verwaltungsrecht. Группа авторов

die Abweichung (§ 29 Abs. 3 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen).

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Auf kommunaler Ebene gestaltet sich das Planaufstellungsverfahren in grundsätzlich ähnlicher Weise, wenngleich weithin ohne nähere gesetzliche Anleitung. Im Zentrum steht hier der Finanzdezernent (Kämmerer), der den Planentwurf vorbereitet[484]. Ein besonderes Widerspruchsrecht steht ihm im Binnenbereich der gemeindlichen Verwaltung allerdings nicht zu. In der Sache ist auf kommunaler Ebene bei der Planaufstellung das im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung im Zentrum stehende Investitionsprogramm besonders zu berücksichtigen (Rn. 184). Gleiches gilt für die kommunalhaushaltsrechtlichen Grundsätze über die Einnahmenbeschaffung, nach denen die Entgelte (Gebühren, Beiträge, privatrechtliche Entgelte) im Vordergrund stehen[485]. Abweichend vom staatlichen Haushaltsrecht ist darüber hinaus zwingend eine allgemeine Rücklage als Liquiditätsreserve zu bilden (Rn. 296).

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Kann eine Kommune den Haushaltsausgleich nicht erreichen, sieht das Haushaltsrecht in einigen Ländern die Aufstellung eines Haushaltssicherungs- oder Haushaltskonsolidierungskonzepts vor[486], das auf die mittelfristige Konsolidierung des Haushalts abzielt und zu einer engen Zusammenarbeit mit der Kommunalaufsicht zwingt. Das Haushaltssicherungsverfahren ist auf Kommunen zugeschnitten, deren individuelle finanzielle Situation schwierig ist. Strukturelle Defizite der Finanzierung der Kommunalhaushalte vermag es nicht zu beheben. Dies verweist auf die große Thematik des primären und sekundären bundesstaatlichen und auch kommunalen Finanzausgleichs, dessen Maßstab unter anderem die Gewährleistung der Grundlagen finanzieller Eigenverantwortung der Kommunen nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ist.

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Bei der Aufstellung von doppischen Haushalten und von Produkthaushalten gilt verfahrensrechtlich grundsätzlich nichts anderes als bei der Aufstellung kameraler Haushalte. In der Sache sind allerdings zusätzliche Informationen aufzubereiten und zu verarbeiten[487], in der Doppik beispielsweise über Abschreibungen und Rückstellungsbedarfe; Produkthaushalte erfordern eine Plankostenrechnung, die auf der Grundlage von KLR-Daten die zu erbringenden Produkte erfasst und entsprechende Ertrags- und Aufwandserwartungen konkretisiert.

c) Gliederung des Haushaltsplanentwurfs

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      Der exekutiv zu beschließende Haushaltsplanentwurf gliedert sich nach den rechtlichen Vorschriften über die Haushaltssystematik (§§ 10 und 11 HGrG, §§ 13 und 14 BHO, entsprechend die Vorschriften der Landeshaushaltsordnungen und des Kommunalhaushaltsrechts, auf allen Ebenen zudem Verwaltungsvorschriften).

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Bei kameraler Gestaltung besteht der Haushaltsplan(entwurf) aus Einzelplänen und dem Gesamtplan. Die Einzelpläne enthalten die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für einen einzelnen Verwaltungszweig, eingeteilt in Kapitel und Titel. Die Titelstruktur richtet sich dabei im Einzelnen nach den Verwaltungsvorschriften über die Gruppierung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach Arten (Gruppierungsplan). Der durch die Haushaltsrechtsreform 1969 eingeführte Gesamtplan enthält die wichtigsten gesamtwirtschaftlich erheblichen Daten des Haushalts[488]. Er umfasst eine Zusammenfassung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen der Einzelpläne (Haushaltsübersicht), eine Berechnung des Finanzierungssaldos (Finanzierungsübersicht)[489] und eine Darstellung der Einnahmen aus Krediten und der Tilgungsausgaben (Kreditfinanzierungsplan). Zudem hat der Haushaltsplan bestimmte Anlagen zu enthalten, so insbesondere eine Gruppierungs- und eine Funktionenübersicht, einen aus diesen Übersichten gebildeten Haushaltsquerschnitt, eine Übersicht über die durchlaufenden Posten und eine Übersicht über die Planstellen der Beamten und die Stellen der Angestellten und Arbeiter. Auch von Betrieben, rechtlich unselbstständigen Sondervermögen, juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die von der Gebietskörperschaft unterhalten werden, und Zuwendungsempfängern sind Übersichten und Wirtschaftspläne dem Haushaltsplan als Anlagen beizufügen (§ 18 HGrG, § 26 BHO, entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Haushaltsplan schließlich auch eine vollständige Dokumentation der Sonderabgaben zu enthalten, um Parlament und Öffentlichkeit über deren Umfang zu informieren[490]. Bestand und Entwicklung der Sonderabgaben im Verantwortungsbereich des betreffenden Gesetzgebers sind daher ebenfalls in eine Anlage zum Haushaltsplan aufzunehmen.

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Nach § 9 Abs. 2 HGrG kann der Haushaltsplan in einen Verwaltungshaushalt und einen Finanzhaushalt aufgegliedert werden. Der Verwaltungshaushalt enthält die Ansätze der Verwaltungseinnahmen (z.B. Gebühren), der Verwaltungsausgaben (für Personal und den sächlichen Verwaltungsaufwand) und hierauf bezogene Verpflichtungsermächtigungen. Im Finanzhaushalt werden im Bereich der Einnahmen vor allem die Steuer- und Krediteinnahmen, im Bereich der Ausgaben vor allem die Ausgaben für laufende Zwecke, für Baumaßnahmen und sonstige Investitionen aufgeführt. Auf bundesrechtlicher Ebene nimmt § 12 Abs. 2 BHO die Unterscheidung auf. Einige Landeshaushaltsordnungen kennen sie demgegenüber von vornherein nicht. In der Praxis kommt der Ermächtigung des § 9 Abs. 2 HGrG kaum Bedeutung zu. Im kommunalen Haushaltsrecht wird demgegenüber durchgängig zwingend zwischen einem Verwaltungshaushalt und einem Vermögenshaushalt unterschieden[491]. Die vermögensunwirksamen und die vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben werden damit gesondert.

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      Bei Gestaltung nach den Grundsätzen der staatlichen Doppik besteht der Haushaltsplan aus einem Erfolgsplan (auf Ebene der Einzelpläne wie auch des Gesamtplans) und einem doppischen Finanzplan (auf Ebene des Gesamtplans). Der Erfolgsplan oder auch Ergebnisplan enthält die geplanten Erträge und Aufwendungen, eingeteilt in Konten. Die Kontenstruktur richtet sich dabei nach den Verwaltungsvorschriften über die Gruppierung der Erträge, Aufwendungen und Bestände (Verwaltungskontenrahmen; Rn. 310). Der doppische Finanzplan enthält eine Übersicht über den geplanten Zahlungsmittelfluss von Ein- und Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit, Investitionstätigkeit, Finanzierungstätigkeit sowie über die sich daraus ergebenden zahlungswirksamen Veränderungen des Zahlungsmittelbestandes. Hinzu tritt eine Übersicht über den Finanzierungssaldo. Hinsichtlich der erforderlichen Anlagen gilt das zum kameralen Haushalt Gesagte entsprechend. Im Ganzen sind bei der Haushaltsplanung und sodann auch -bewirtschaftung nach den Grundsätzen der staatlichen Doppik die einschlägigen Vorschriften des HGB zu beachten (siehe den Verweis in § 7a Abs. 1 HGrG wie auch § 49a Abs. 1 HGrG).

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Sowohl der kamerale als auch der nach den Grundsätzen der staatlichen Doppik gestaltete Haushaltsplan kann eine Titelstruktur, alternativ eine leistungs- oder produktbezogene Struktur (Produkthaushaltsplan, § 1a Abs. 3 HGrG) aufweisen. Der Produktbezug legt die Doppik freilich nahe. Soweit der Haushalt ganz oder zum Teil leistungsorientiert aufgestellt wird, sind die Produkte so zu definieren, dass eine eindeutige Zuordnung nach den Verwaltungsvorschriften über die funktionale Gliederung des Produkthaushalts (Produktrahmen)[492] sichergestellt ist. Besonderheiten ergeben sich hier auch im Bereich der Anlagen zum Haushaltsplan (siehe § 11 Abs. 3 HGrG).

d) Sondervermögen

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Rechtlich unselbstständige Sondervermögen