Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013). Виталий Иванов

В начале 2009 г. у меня возник замысел написать отдельную работу, посвященную правовой и политической истории института главы субъекта Федерации в 1990–2000 гг.[1] Благо, материала накопилось предостаточно.

      За год работы мне, как представляется, удалось вполне исчерпывающе обобщить и проанализировать 20-летнюю практику, как правотворческую, нормативную, так и политическую. В 2010 г. получившуюся книгу выпустило издательство «Праксис». В нем же спустя год вышло ее второе издание – оно охватывало события 2010-го.

      В последние два года произошло много важных событий, в частности, были вновь введены прямые выборы глав. Очевидно, что стало востребовано третье издание.

      Эта книга продолжает и в отдельных фрагментах дополняет не только «Путинский федерализм», но и другие мои книги, изданные в 2007–2011 гг. – «Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика», «К критике современной теории государства», «Теория государства» и «Партия Путина. История "Единой России"».

      Введение

      Эта книга написана, что называется, «на стыке» юриспруденции, политологии и политической истории, и я заранее прошу коллег не сетовать на «увлечение» политологическими понятиями и интерпретациями, «избыточное» изложение нормативно-правового материала или «чересчур подробные» исторические экскурсы. Убежден и настаиваю: комплексное межотраслевое исследование лучше узкоотраслевого, ограниченного традиционными форматами.

      1. Разумеется, необходимо определиться с самим понятием «глава субъекта Российской Федерации», «глава региона». Так здесь и далее в тексте называются, как правило, высшие должностные лица и главы исполнительной власти субъектов Федерации – президенты; председатели правительств, губернаторы; главы администраций и т. д. Необходимо, правда, оговориться, что с 1999 г. в нашем законодательстве используется формулировка «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)». Но на практике высшее должностное лицо (будучи главой исполнительной власти) не всегда возглавляет высший исполнительный орган.

      Теперь о других значениях (употребляются преимущественно в1 и II главах). Во-первых, до 1992 г. статус субъекта Федерации имели лишь республики, края и области были административными территориальными единицами и т. д. Иными словами, до 1992 г. глава региона не обязательно был главой субъекта Федерации. Во-вторых, до 1990 г. главами регионов, в том числе субъектов Федерации, являлись первые секретари региональных комитетов КПСС. В-третьих, в 1990–1991 гг. главами субъектов Федерации (республик) были председатели Верховных Советов, представительных органов власти. Некоторые республики сохраняли у себя советскую модель и позднее (Карачаево-Черкесия – до 1995 г., Хакасия – до 1996 г.). В-четвертых, в 1990-е гг. в двух субъектах Федерации главами de jure и de facto стали председатели парламентов (Алтай, Удмуртия), а один регион учредил у себя «коллективное руководство» выборной директории и ее председателя (Дагестан).

      2. Взявшись за эту тему, я, разумеется, тщательно изучил состояние источниковой базы.

      2.1. Естественно, с подбором нормативных правовых актов, в том числе периода 1988–1991 гг., никаких проблем нет. Они легко доступны (как в правовых базах, так и в библиотечных фондах).

      За минувшие годы было подготовлено и защищено немало диссертаций, посвященных организации государственной власти в российских регионах[2] или непосредственно институту главы субъекта Федерации[3]. Выпущен ряд книг[4], среди которых выделяется великолепная монография Александра Мещерякова «Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель»[5]. Пожалуй, в середине 2000-х гг. это было самое полное и качественное юридическое исследование истории и современного (на момент издания) положения института главы.

      К сожалению, ознакомиться с этими диссертациями можно в ограниченном количестве библиотек (Российская государственная библиотека, Юридическая научная библиотека издательства «Спарк»[6] и т. д.). А книги выходили незначительными тиражами и потому остались не замеченными многими специалистами.

      2.2. Что касается теоретико– и историко-политологических работ, то здесь ситуация сложнее.

      Обобщающих теоретических исследований сделано немного[7]. И полнотой и глубиной они, увы, не отличаются. Исключением выступает, пожалуй, только фундаментальная «Политическая

1

В 1990 г. произошло принципиально важное событие – главами субъектов Федерации (республик) стали председатели Верховных Советов (они сменили первых секретарей партийных комитетов). Я счел необходимым начать отсчет именно с этого года. Да, Россия тогда официально называлась Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой (РСФСР). Однако название «Российская Федерация» уже официально употреблялось. Например, оно использовалось в преамбуле Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407) и т. д. Так что говорить о «субъектах Российской Федерации» в 1990 г. совершенно правомерно.

2

См., например: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации: Дисс… докт. юрид. наук. Пенза, 2000; Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как субъекта Российской Федерации: Дисс… докт. юрид. наук. Северодвинск, 2000; Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России: Дисс… докт. юрид. наук. М., 1999; Шумков Д.В. Система органов исполнительной власти республик – субъектов Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 1999.

3

См., например: Гаркуша П.И. Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) края, области Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004; Кайль А.Н. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица Субъекта Федерации в системе органов власти (На примере края, области): Дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Мазуров В.Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 2001; Маршалова В.А. Эволюция конституционно-правового статуса президента республики в составе Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. Казань, 2007; Мещеряков А.Н. Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. М., 2002; Миронов В.Н. Правовой статус высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Южного федерального округа): Дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2003; Першина Е.А. Конституционно-правовые основы института губернаторства в России (на примере Южного федерального округа): Дисс…. канд. юрид. наук. М., 2008; Савленков A.A. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в конституционном праве и законодательстве России: Дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2005; Сахиева P.A. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица республики – субъекта Российской Федерации (На примере Республики Татарстан): Дисс… канд. юрид. наук. Казань, 2004; Синдякин H.H. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Республики Мордовия): Дисс… канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Цареградская Ю.К. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: политико-правовое содержание и пути оптимизации: Дисс… канд. юрид. наук. Орел, 2004.

4

См., например: Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. М., 1999; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. См. также: Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции 29 марта 1995 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1996.

5

Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель. Челябинск, 2006.

6

http://www.lawlibrary.ru

7

См., например: Институт губернаторства в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н.С. Слепцова. М., 1997; Казаков В.Г. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в условиях реформирования политикоадминистративных отношений: Дисс… канд. полит, наук. М., 2004; Соколова Т.В. Феномен губернаторской власти в России: модели политического лидерства: Дисс… канд. полит, наук. Пермь, 2006; см. также: Лысенко В.H., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. № 5. С. 13–16; Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред.: В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М., 2000; Центр и региональные идентичности в России / Под ред. В. Гельмана и Т. Хопфа. СПб., 2003.